II OSK 243/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 419/18 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 419/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] 2018 r. nr [...], a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz skarżącego J. K. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. A. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni o mocy do 0,7 MW, składającej się z elektrowni fotowoltaicznej o mocy 0,63 MW i elektrowni wiatrowej o mocy 0,07 MW. Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Wójt Gminy O. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji uznając, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."). Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] 2016 r. nr [...]. Po zmianie wniosku przez inwestora decyzją z [...] 2017 r., znak: [...] Wójt Gminy O. odmówił ustalenia warunków i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni o łącznej mocy do 0,67 MW składającej się z elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,63 MW i elektrowni wiatrowej o mocy do 0,04 MW. Wójt stwierdził, że złożony równolegle przez inwestora wniosek na inwestycję pod nazwą: budowa elektrowni o mocy do 0,94 MW, składającej się z elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,86 MW i 2 sztuk elektrowni wiatrowej o łącznej mocy do 0,08 MW na działce nr [...] w miejscowości C., gmina O., stanowi jedną inwestycję z obecnie rozpatrywaną, gdyż służy zaspokojeniu potrzeb jednego wnioskodawcy i stanowi jeden podsystem energetyczny. Wójt stwierdził również, że lokalizacja elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 0,12 MW nie stanowi mikroinstalacji i nie może być lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] uchyliło ww. rozstrzygnięcie Wójta i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] 2017 r. nr [...] Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni o łącznej mocy do 0,65 MW składającej się z elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,63 MW i elektrowni wiatrowej o mocy do 0,02 MW. Decyzja ta została po raz kolejny uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt decyzją z [...] 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni o łącznej mocy do 0,65 MW, składającej się z elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,63 MW i turbiny wiatrowej o mocy do 0,02 MW, położonej na działce nr [...] w miejscowości C., gmina O.. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja stanowić będzie zabudowę produkcyjną. Planowana inwestycja leży w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań - w odległości od 185 m do 230 m. Północna część działki nr [...] leży na obszarze rolnym, południowa w granicach terenu mieszkaniowo-usługowego. Turbina wiatrowa znajduje się w odległości około 140 m od stumetrowego pasa od drogi, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Obszar oddziaływania zamyka się w granicy działki nr [...]. Organ I instancji uznał, że rozpatrywana budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,63 MW i turbiny wiatrowej o mocy do 0,02 MW na działce nr [...] i budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,86 MW i 2 sztuk turbin wiatrowych o wspólnej mocy do 0,04 MW na działce nr [...] stanowią dwa oddzielne przedsięwzięcia, które nie są powiązane technologicznie. Dlatego nie sumuje się mocy tych turbin, każda inwestycji jest mikroinstalacją i odrębnym przedsięwzięciem. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. K. zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. przez brak uwzględnienia interesu społecznego mieszkańców miejscowości C. oraz poprzez niewyjaśnienie przez organ przesłanek, dla których uznał, że inwestycje na działkach inwestora nr [...] i nr [...] to oddzielne, niepowiązane technologicznie, przedsięwzięcia; - art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez nieprawidłową wykładnię zawartego w tym przepisie pojęcia "przedsięwzięcia powiązanego technologicznie" i tym samym jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez pominięcie przez organ tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego, gdyż planowana zabudowa nie nawiązuje do sąsiedniego budownictwa zagrodowego, mieszkaniowego, wskutek czego planowana inwestycja nie kontynuuje dotychczasowej funkcji terenu. Decyzją znak: [...][...] 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta. Kolegium uznało, iż ustalenia zawarte w analizie dają podstawę do stwierdzenia, że spełnione zostały wszystkie wymagania przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Inwestycja zrealizowana w zabudowie mieszkaniowej, zagrodowej i usługowej stanowić będzie funkcję uzupełniającą tej zabudowy. Poza tym inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi. W takiej sytuacji w ocenie Kolegium nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że decyzja narusza słuszny interes mieszkańców wsi C., bowiem skarżący może formułować zarzuty tylko we własnym imieniu, nie zaś w odniesieniu do wszystkich mieszkańców. Planowana inwestycja, chociaż podobna do tej realizowanej na działce nr [...] nie może być uznana za jedną inwestycję. Odrębność tych inwestycji została wyjaśniona w toku postępowania. W ocenie Kolegium inwestycja będzie służyć obsłudze istniejącej zabudowy w zakresie zaspokojenia potrzeb w zakresie energii, a więc spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W skardze złożonej do sądu administracyjnego J. K.wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił decyzji Kolegium naruszenie: - art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez naruszenie zasady wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz naruszenie wymogu przedstawienia w decyzji uzasadnienia faktycznego, gdyż organ odwoławczy powierzchownie i lapidarnie odniósł się do zarzutów skarżącego; - art. 7 k.p.a. "przez naruszenie zasady załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli"; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez bezzasadne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nawiązuje do istniejącej zabudowy i tym samym spełnia zasadę kontynuacji funkcji podczas gdy budowa elektrowni w żaden sposób nie wpisuje się w obecną tam funkcję oraz przez pominięcie przez organ zasad dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, które naruszy planowana inwestycja. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] 2018 r. Sąd I instancji stwierdził, iż z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W tym celu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sąd I instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu w toku postępowania była sporządzana przez jednego architekta czterokrotnie: 14 marca 2016 r., 28 listopada 2016 r., 12 czerwca 2017 r. i 27 grudnia 2017 r. Każdorazowo obszar analizowany był ustalony jednakowo. Każdorazowo autor analizy urbanistycznej wskazywał też, że podstawową funkcją obszaru analizowanego w tej sprawie jest zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa i usługowa (oświata i handel) oraz użytkowanie rolnicze terenu (bez zabudowy). Trzykrotnie stwierdzał, że w związku z tym planowana funkcja terenu inwestycji – produkcyjna - nie stanowi kontynuacji funkcji obszaru analizowanego oraz jest sprzeczna z istniejącą funkcją terenu. Natomiast w analizie sporządzonej po raz czwarty stwierdził, że rozpatrywana planowana zabudowa produkcyjna to przedsięwzięcie nienależące do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nieoddziałujące negatywnie na funkcje istniejące. Dlatego nie jest sprzeczna, tylko komplementarna do funkcji obszaru. Sąd zaznaczył, że organ I instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy z 17 stycznia 2018 r. w żaden sposób nie odniósł się do przyczyn zmiany stanowiska architekta sporządzającego analizę w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji. Natomiast Kolegium poprzestało na stwierdzeniu, że nowa zabudowa pełniąc funkcję uzupełniającą w stosunku do istniejącej zabudowy będzie służyć obsłudze istniejącej zabudowy w zakresie zaspokojenia potrzeb energetycznych. Sąd I instancji stwierdził ponadto , że elektrownia fotowoltaiczna zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, co wynika wprost z § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). W przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z dotychczasowej funkcji na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Żadna z podstawowych funkcji terenu leżącego w obszarze analizowanym nie jest tożsama z funkcją przemysłową. Zespół paneli fotowoltaicznych na obszarze 0,7 ha (do 2000 sztuk paneli o mocy 315 W każdy i wysokości do 2,5 m każdy) wraz z układami połączeń między nimi, kontenerową stacją transformatorową, turbiną wiatrową o wieży do 14,5 m stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Zdaniem Sądu I instancji nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, jednakże jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie nie uzasadniły, na czym ma polegać uzupełniająca funkcja przemysłowa planowanej inwestycji w stosunku do istniejących w obszarze analizowanym. Powołanie się na okoliczność, że inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie ma nic wspólnego z analizą, czy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Z analizy uzasadnień obu kontrolowanych decyzji wynika, że organ I instancji w ogóle nie wykazał, na czym ma polegać komplementarność funkcji przemysłowej elektrowni fotowoltaicznej w analizowanym obszarze, a Kolegium ograniczyło się tylko do lakonicznego i powierzchownego odniesienia się do zarzutu odwołania stwierdzając, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa), bowiem planowana "inwestycja będzie służyć obsłudze istniejącej zabudowy w zakresie zaspokojenia potrzeb odnośnie energii". Brak jest również przekonywującego uzasadnienia, dlaczego w okolicznościach tej sprawy funkcja przemysłowa planowanej inwestycji jest funkcją uzupełniającą do istniejących funkcji obszaru analizowanego. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył A. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]. Skarżący kasacyjnie zarzucił ww. wyrokowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art, 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, iż zabudowa produkcyjna związana z posadowieniem elektrowni fotowoltaicznej może być sprzeczna z istniejącą funkcją terenu, a nie jest wobec niej komplementarna, pomimo oczywistych w tej mierze wniosków sporządzającego analizę urbanistyczną architekta, co w rezultacie skutkowało podważeniem wykazania przez organ I i II instancji warunków kontynuacji funkcji oraz zasady dobrego sąsiedztwa; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie jakoby naruszony przepis nakładał na organ administracji publicznej obowiązek konstruowania "elementów wyjaśniających i przekonujących" do zajęcia danego stanowiska, podczas gdy konstrukcja wskazanej normy w sposób dużo bardziej konkretny, choć przykładowy, ale jednocześnie jednoznaczny wskazuje na rodzaj elementów uzasadnienia; - art. 84 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie, iż rozpoznające w sprawie organy powinny podjąć polemikę z analizą urbanistyczną sporządzoną w sprawie w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. pomimo faktu, iż ich sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych, których zlecający organ nie posiada, a skoro tak to nie ma dostatecznej wiedzy aby z argumentami tymi polemizować. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie podniósł, że kwestia kontynuacji funkcji nie może być traktowana zbyt rygorystycznie. Pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Zasada kontynuacji funkcji nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy też uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Odmienność funkcji zamierzenia budowlanego nie przesądza o braku jego możliwej lokalizacji, gdy spełnione są przesłanki ustawowe. Orzekający w tej sprawie organ posiłkuje się w tej mierze analizą urbanistyczną, która mając moc opinii biegłego, stanowi swojego rodzaju drogowskaz dla organu wydającego decyzję o zagospodarowaniu terenu i warunkach zabudowy, której organ nie powinien, a nawet nie ma możliwości weryfikować, nie mając ku temu wiadomości specjalnych. Sam fakt zaliczenia elektrowni fotowoltaicznej do zabudowy przemysłowej z jednej strony dowodzi o nadmiernej w tej mierze ingerencji Sądu, poprzez wejście w przestrzeń działania organów powołanych do wydawania pozwolenia na budowę. Z drugiej jednak strony jeśli uznać takie działanie Sądu za usprawiedliwione, należałoby się przyjrzeć całej gamie obiektów, które wpisują się w zabudowę przemysłową, stawiając sobie jednocześnie pytanie, czy zawężanie rozumienia warunków funkcji zabudowy należy dokonywać w taki sposób by na kanwie zaistniałego stanu faktycznego pozostawić poza spektrum możliwych inwestycji wszystkie, niezależnie od ich charakteru inwestycje przemysłowe, czy też uzasadnionym jest każdorazowe pochylenie się nad poszczególną inwestycją, tak aby móc faktycznie ocenić jej charakter oraz kontynuowanie przez nią funkcji zabudowy istniejącej bądź jej komplementarność. Fakt, przypisania inwestycji do zabudowy przemysłowej (produkcyjnej) nie powinien wykluczać możliwości posadowienia takiej inwestycji na terenie, którego przeznaczenie określane jest w podstawowej funkcji odmiennie, w sytuacji gdy tak jak to określono w analizie urbanistycznej ma ona charakter komplementarny do funkcji obszaru, a więc nie jest z nim sprzeczna tylko uzupełniająca. Projektowana przez inwestora budowa, choć sprzeczna z dotychczasową podstawową funkcją zabudowy, zupełnie jej nie wyklucza i w okolicznościach sprawy powinna dać się z nią pogodzić, o czym pisał opiniujący w sprawie architekt. W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisów prawa procesowego polegało na nieuprawnionym oczekiwaniu wydania decyzji szeroko rozpisującej się na temat "elementów przekonujących i wyjaśniających" podjętych przez organ działań, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie wydane w sprawie decyzje w sposób zwięzły, aczkolwiek wystarczająco precyzyjnie i wyczerpująco, odwołując się do opinii architekta - analizy urbanistycznej, odnosiły się do przesłanek przewidzianych w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Analiza urbanistyczna oraz wnioski z niej płynące w przekonaniu skarżącego kasacyjnie powinny być w tej mierze decydujące i nie powinny pozostawiać organowi przestrzeni do odmiennej konstatacji. Analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego. A skoro tak to jakakolwiek z nią polemika merytoryczna wymaga wiadomości specjalnych i nie może być dokonywana przez organ samoistnie. Stąd też, przedstawione przez Sąd I instancji zarzuty co do działań organów administracji I i II instancji w ocenie skarżącego kasacyjnie są bezzasadne i stanowią naruszenie art. 84 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że sądy administracyjne nie stosują wprost przepisów powołanej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją jej autora było zakwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie zauważył, że w realiach niniejszej sprawy wyjaśnienia wymagała zmiana stanowiska organu dotyczącego kontynuacji funkcji. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Trafnie bowiem wskazano, że w przedmiotowej sprawie czterokrotnie sporządzana była analiza urbanistyczna. Trzykrotnie uznano, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji z obszaru analizowanego, natomiast za czwartym razem uznano, że planowana funkcja produkcyjna jest komplementarna z funkcją zabudowy dominującą w obszarze analizowanym. Tak diametralna zmiana stanowiska organów administracji wymagała niewątpliwie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, a uzasadnienie decyzji Kolegium bez wątpienia wyjaśnień tych nie zawiera. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu decyzji administracyjnej powinna zostać przedstawiona argumentacja mająca przekonać stronę postępowania o trafności zajętego przez organ stanowiska. Wynika to z wyrażonej w art. 11 k.p.a.. zasady przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do przekonującego i jasnego uzasadnienia, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione. Jak wynika z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zarówno uzasadnienia decyzji Kolegium, jak i uzasadnienia decyzji organu I instancji wymagań tych nie spełnia, bowiem nie wyjaśnia zasadniczej w niniejszej sprawie spornej kwestii kontynuacji funkcji. Również drugi z zarzutów podniesionych w ramach naruszenia przepisów postępowania nie okazał się zasadny. Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną . Niewątpliwie analiza przeprowadzana jest przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Nie oznacza to jednak, tak jakby chciał tego skarżący kasacyjnie, iż ustalenia poczynione w toku analizy nie podlegają ocenie organów administracji, a następnie sądu administracyjnego. Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych w toku analizy urbanistycznej, a jedynie ocenił, iż funkcja produkcyjna nie stanowi kontynuacji, ani też uzupełnienia funkcji obszaru analizowanego. Taką ocenę podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu uznając, iż zabudowa produkcyjna związana z posadowieniem elektrowni fotowoltaicznej może być sprzeczna z istniejącą funkcją terenu, a nie jest wobec niej komplementarna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle w rozpoznawanej sprawie, dotyczą spełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednym zatem z podstawowych wymogów w tym zakresie jest więc kontynuacja dotychczasowej funkcji realizowanej w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Dla oceny dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (np. wyroki NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1937/18 oraz z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 363/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że elektrownia fotowoltaiczna pełni funkcję zabudowy przemysłowej. Spornym jest jedynie, czy w rozpoznawanej sprawie tego typu zabudowa może stanowić uzupełnienia zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Sąd I instancji trafnie zarzucił organom administracji publicznej, iż ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wyjaśniły, na czym owa kontynuacja funkcji ma polegać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej może prowadzić do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji mieszkaniowo- zagrodowej na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji może zatem spowodować zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmianę jego funkcję. Rolą organów administracji było zatem rozważenie, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację lub uzupełnienie istniejącej w obszarze analizowanym funkcji, a jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji organy tego nie uczyniły. Niezasadny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.