II OSK 2129/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia WSA del. Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 856/19 w sprawie ze skargi I. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek M. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 856/19 oddalił skargę I. L. (dalej określanej jako skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 10 maja 2019 r. wszczął na wniosek M. M. (dalej powoływanego jako wnioskodawca) postępowanie w sprawie wybudowanego obiektu parterowego z dachem jednospadowym, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] (przy budynku stodoły i przy granicy z działką nr ewid. [...]), położonej w miejscowości [...], gm. [...], będącej własnością skarżącej. Wszczęcie postępowania poprzedziła przeprowadzona przez organ w dniu 10 kwietnia 2019 r. kontrola. W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca nie posiada dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę tego obiektu bądź zgłoszenia wykonania robót budowlanych, a jej działka znajduje się na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem RM/MN - tereny zabudowy siedliskowej i zabudowy mieszkaniowej. Istniejąca funkcja terenu pozwala na realizację zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. W związku z powyższym organ postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2019 r., nr 67, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej zwanej ustawą), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego usytuowanego na działce skarżącej, z uwagi na prowadzenie ich bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakazał zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich. Jednocześnie nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 29 listopada 2019 r.: 1. zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, tj.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem autora projektu o przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr ewid. [...]) na cele budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła skarżąca, który postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Motywując rozstrzygnięcie organ przypomniał ustalenia wynikające z przeprowadzonej kontroli, zgodnie z którymi na działce skarżącej usytuowany jest obiekt budowlany, parterowy, murowany z dachem jednospadowym, kryty blachą trapezową. Wymiary obiektu wynoszą 14,6 m x 6,2 m i wysokość 3,2 m - 4,06 m. Obiekt posiada fundament betonowy wystający ponad grunt ok. 0,4 m, wewnątrz wylano wylewkę betonową. Obiekt ten posiada dwie ściany pełne boczne, a w ścianie frontowej usytuowane są otwory drzwiowe. Organ nie zgodził się przy tym ze skarżącą, że realizowany przez nią obiekt jest wiatą, bowiem nie charakteryzuje się cechami dla niej właściwymi. W jego ocenie nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z lekką konstrukcją. Zaznaczył, że obiekt jest związany z gruntem w sposób pozwalający przeciwstawiać się siłom przyrody, posiada dach i przegrody oddzielające go z każdej strony od otoczenia, zaś nadana mu funkcja i faktyczne jego przeznaczenie determinuje przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym. Bez wpływu na dokonaną kwalifikację pozostaje wykonanie otworów drzwiowych w ścianie frontowej budynku. Dodatkowo organ wyjaśnił, że o ile do wiat nie mają zastosowania przepisy odległościowe określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), to odnoszą się one do budynków gospodarczych. Organ odwoławczy nawiązał do art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy i wskazał, że powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego wynosi ok. 71,92 m2, dlatego też jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. W konsekwencji zaaprobował wszczęcie przez organ pierwszej instancji procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ustawy. Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podtrzymując stanowisko, że wybudowany przez nią obiekt stanowi wiatę. Podniosła w szczególności niezastosowanie przez organ art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy i błędne uznanie, że wybudowany obiekt nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2020 r. na wstępie przypomniał treść mających zastosowanie w sprawie przepisów, a także ustalenia dokonane podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych, podkreślając, że nie zostały przez skarżącą zakwestionowane. Mając zatem na uwadze, że powierzchnia zabudowy obiektu posadowionego przez skarżącą wynosi ok. 71,92 m2, Sąd za bezsporne uznał, że przekracza on dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla obiektów niewymagających pozwolenia na budowę. Tym samym, zdaniem Sądu, uzyskanie pozwolenia zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, było konieczne. Sąd za zasadne uznał także prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, bowiem budowa jest zgodna z przepisami prawa miejscowego i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu prawidłowo również organy obu instancji przyjęły, że w sprawie mamy do czynienia z budową budynku gospodarczego, na które wymagane jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, a nie wiaty, której budowa takiego pozwolenia nie wymaga. Sąd wyjaśnił zatem pojęcie wiaty i stwierdził, że z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że zrealizowany przez skarżącą obiekt nie charakteryzuje się cechami właściwymi dla "wiaty". Podzielił argumentację, że przedmiotowy obiekt nie stanowi lekkiej konstrukcji, jest związany z gruntem w sposób pozwalający przeciwstawiać się siłom przyrody, posiada dach i przegrody oddzielające go z każdej strony od otoczenia, zaś nadana mu funkcja i faktyczne jego przeznaczenie determinuje przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym, czego nie zmienia fakt wykonania otworów drzwiowych w ścianie frontowej budynku. Podsumowując Sąd stwierdził, że skarżąca powinna uzyskać pozwolenie na budowę, a samowolne wykonanie tego rodzaju obiektu skutkowało przeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ustawy. Ponadto uznał, że organy obu instancji zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego dokonując ich prawidłowej interpretacji. Sąd nie dopatrzył się przy tym takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zarzut materialnoprawny podniósł niezastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy i uznanie, że wybudowany obiekt nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie. W ocenie pełnomocnika nie ustalono, czy analizowana wiata przekracza "ustawowy limit", czy może zostać uznana za dwie samodzielne wiaty oraz nie wskazano jaki element tejże wiaty zadecydował, że zakwalifikowano ten obiekt jako budynek gospodarczy. Z kolei zarzut procesowy podniósł mające wpływ na treść wyroku naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. dalej zwanej K.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę rodzaju obiektu wzniesionego przez skarżącą w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do zakwalifikowania obiektu jako wiat. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej. Pełnomocnik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżąca postawiła wiatę, która ze względu na swoją specyfikację oraz ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego powinna zostać uznana za dwie wiaty. Pełnomocnik zaznaczył, że Sąd wskazał, że obiekt ten przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla obiektów niewymagających pozwolenia na budowę, ale w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu skarżącej, który wskazywał na to, że w istocie obiekt ten spełnia definicję wiaty, a ich łączna powierzchnia mieści się w zakresie objętym art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy. Argumentował, że pomieszczenie nie jest zamknięte, nie jest ogrzewane, jego konstrukcja nie pozwala na przyjęcie, że stanowi zabezpieczenie sprzętu rolniczego, gdyż w łatwy sposób do tejże wiaty można się przedostać bez forsowania drzwi, których nie ma. Rozwijając drugi z podniesionych zarzutów pełnomocnik wskazał, że brak jest jednoznacznej definicji wiaty, jednak przyjmuje się, że wiata nie może mieć więcej niż 50 m2 i wymóg ten został spełniony, gdyż każda z wiat jest samodzielna konstrukcyjnie, choć ma wspólne pokrycie, a w przypadku rozbiórki jednej z nich, druga będzie stała samodzielnie. Jego zdaniem postawione wiaty spełniają podstawowe ich cechy konstrukcyjne, gdyż są wsparte na słupach, które stanowią jej podstawowy element konstrukcyjny. Końcowo pełnomocnik nawiązał do art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy i stwierdził, że Sąd nie dokonał ustalenia, czy analizowana wiata przekracza ustawowy limit. W tym kontekście wyraził pogląd, że tenże ustawowy limit nie został przekroczony z uwagi na powierzchnię działki i usytuowanie na niej jedynie budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawca domagał się oddalenia skargi kasacyjnej w całości i zasądzenia od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Do jej zarzutów należy się odnieść w kolejności odwrotnej od tej, w jakiej te zarzuty sformułowano. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony za pomocą zarzutu procesowego, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jedyny zarzut proceduralny nie jest jednak zasadny. Należy zauważyć, że nie został on odniesiony do przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a zatem przepisów pozwalających na zakwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, w tym kompletności i oceny zebranego materiału dowodowego, względnie sposobu dokonania kontroli sądowej i umotywowania podjętego rozstrzygnięcia. Wymogu tego nie spełnia odwołanie się do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tymczasem Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o kryterium zgodności z prawem, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swego orzeczenia, autor skargi kasacyjnej nie twierdzi zaś, by kontrola sądowa dokonana została na podstawie kryterium innego niż kryterium legalności. Zasadność postawionego w skardze zarzutu procesowego pełnomocnik upatruje w zaniechaniu "wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji" (winno być postanowienia), skutkiem czego było wadliwe przyjęcie przez Sąd, że skarżący wykonał z naruszeniem porządku prawnego budynek gospodarczy, nie zaś wiatę. Tak skonstruowany zarzut, odniesiony do art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81a K.p.a., nie jest jednak usprawiedliwiony. Przede wszystkim pełnomocnik skarżącej nie podjął próby zwalczenia ustaleń organu poczynionych w trakcie kontroli w dniu 10 kwietnia 2019 r., utrwalonych w protokole z tej czynności, do którego dołączono szkic i dokumentację fotograficzną. W trakcie kontroli poczyniono zaś ustalenia co do formy, konstrukcji i funkcji obiektu usytuowanego na działce nr [...], w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie, ustalenia te wskazują na jego rozwiązania techniczne i materiałowe. Jest to obiekt o konstrukcji murowanej, o znacznych rozmiarach (14,60 x 6,20 m) i wysokości (3,20 - 4,06 m), posadowiony na fundamencie betonowym, zadaszony z wykonanym odprowadzeniem wód opadowych, posiadający dwie pełne ściany boczne i otwory drzwiowe w ścianie frontowej, a cały obiekt, posiadający wewnątrz wylewkę betonową, przylega do innego budynku na tej działce. Z materiału wynika także funkcja jaką pełni ten obiekt. W rzeczy samej zarzut proceduralny nie zwalcza tych ustaleń faktycznych, lecz - co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - wnioski sformułowane przez Sąd pierwszej instancji na podstawie przyjętych ustaleń, a przedstawiona argumentacja ma uzasadniać zarzut realizowany już w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego. Mianowicie, że błędnie Sąd przyjął, iż przedmiotowy obiekt stanowi budynek gospodarczy dobudowany do uprzednio wykonanego innego budynku o większych rozmiarach, gdy tymczasem należało uznać, że stanowi wiatę, której realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 c ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w przepisach ustawy (głównie w tzw. słowniczku wyrażeń ustawowych - art.3) i wykonawczych przepisach techniczno- budowlanych pojęcie wiaty nie zostało zdefiniowane, aczkolwiek ustawodawca posługuje się tym pojęciem, np. w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy. Jednakże zarówno w praktyce administracyjnej, jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 21 kwietnia 2020 r., sygn.. akt II OSK 1082/19 - LEX nr 3058985, 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1973/20 - LEX nr 3093225). Z przyjętych ustaleń, niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej, wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie jest budowlą o lekkiej konstrukcji, świadczą o tym użyte materiały przy jego wznoszeniu, sposób związania ścian z gruntem, technika wykonania zadaszenia. Nie jest to przy tym obiekt o niewielkiej powierzchni zabudowy, uwzględniając długość i szerokość powierzchnia ta wynosi ok. 90,5 m², wreszcie nie można uznać, by obiekt ten nie pełnił funkcji użytkowej budynków z powodu braku wewnątrz obiektu instalacji, w tym ogrzewania. Sąd pierwszej instancji miał pełne podstawy do akceptacji dokonanej przez organy administracji kwalifikacji tego obiektu jako budynku. Należy mieć na względzie, że ten ostatni musi być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy), a przedmiotowy obiekt, wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika, wszystkie te wymogi spełnia, co zostało precyzyjnie wyartykułowane w zaskarżonym wyroku. Nie znajduje usprawiedliwienia pogląd pełnomocnika, że chociaż powierzchnia przedmiotowego obiektu przewyższa określoną w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy powierzchnię zabudowy (50 m²) , to jednakże - uwzględniając treść tego przepisu - należało przyjąć, że na działce nr [...] oprócz budynku mieszkalnego znajdują się dwie wiaty o powierzchni nie większej niż 100 m², a tymczasem Sąd zaniechał ustalenia, czy "analizowana wiata przekracza ustawowy limit", a zatem czy wymagane było w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy pozwolenie na budowę. Pogląd ten z kilku powodów jest chybiony. Zasadniczo pełnomocnik nie zakwestionował ustaleń, że obiekt w stosunku do którego prowadzono postępowanie (o wymiarach 14,60 x 6,20 m i wysokości 3,20 - 4,06 m) nie stanowi wiaty, tylko budynek gospodarczy dobudowany do wcześniej zrealizowanego budynku, co ma rozstrzygające znaczenie. Po wtóre powierzchnia przedmiotowego budynku przekracza określoną w art. 29 ust. 2c ustawy powierzchnię 50 m². Po trzecie wreszcie niniejsze postępowanie nie dotyczyło innego obiektu, traktowanego przez stroną skarżącą jako wiata. Zresztą pełnomocnik twierdząc, że skarżąca wykonała dwie wiaty nie wyjaśnił, o jaki jeszcze inny obiekt chodzi, w szczególności czy o opisany w protokole z dnia 10 kwietnia 2019 r. i uwidoczniony na szkicu stanowiącym załącznik do tego protokołu budynek o jeszcze większej powierzchni zabudowy (20,00 x 9,90 m i wysokości 4,50 - 6,02 m), czy też - na co wskazuje redakcja zarzutu materialnego w petitum skargi kasacyjnej - o przedmiotowy budynek, który mógłby stanowić dwie wiaty, a wówczas ich łączna powierzchnia nie przekraczałaby 100 m². Wyjaśnienie tej ostatniej kwestii nie ma żadnego znaczenia dla finalnego wyniku sprawy. W konsekwencji za pozbawiony podstaw należało uznać zarzut naruszenia materialnego przepisu art. 29 ust. 2c ustawy w brzmieniu z daty orzekania przez organy przez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił więc skargę kasacyjną. Oddalono także wniosek uczestnika o zasądzenie od wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, jako że przepis art. 204 P.p.s.a. nie stwarza do tego podstawy. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.