VII SAB/Wa 215/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi S. L.i M.L. na bezczynność Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym S.L. i M.L. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpis od skargi w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych). S. i M. L.złożyli skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (Minister) w sprawie rozpatrzenia wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (PINB) z [...] lipca 2017 r. o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 7 Prawo budowlane). Wskazali, że skargę opierają na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucili naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2480/14, z którego jednoznacznie wynikało, że organ podejmie decyzję o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury. Wnieśli o zobowiązanie Ministra do wydania upoważnienia oraz o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazali, że pismem z dnia [...]czerwca 2019 r. wystąpili do Ministra z ponagleniem na niezałatwienie ww. wniosku. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ nie uwzględnił ponaglenia, podnosząc że nie ma możliwości uzyskania odstępstwa ze względu na brak legitymacji skarżących do wniesienia ponaglenia, a ponadto organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do złożenia wniosku w trybie art. 9 Prawo budowlane. Organ zaznaczył, że upoważnienie jest czynnością materialno - techniczną, od której nie służy wniosek o ponowne rozpoznanie, ani skarga do sądu. Upoważnienie lub jego brak, nie przybiera bowiem formy decyzji lub postanowienia. Minister nie wydał zatem upoważnienia bądź odmowy upoważnienia. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem skarżący wskazali, że organ na mocy art. 153 p.p.s.a., jest w tej sprawie związany oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2480/14. dotyczącym budynku skarżących. Sąd wskazał, że możliwe jest zastosowanie, wynikającej z art. 9 ust. 1-4 Prawo budowlane, instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale i w postępowaniu naprawczym, a uprawniony do złożenia wniosku o udzielenie upoważnienia jest także organ nadzoru budowlanego. Minister powinien zatem upoważnić organ do udzielenia zgody na odstępstwo. Minister nie jest uprawniony do badania przesłanek uzasadniających dopuszczenie do odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, co wynika z art. 9 ust. 2 Prawo budowlane. Organ nie rozpatrzył zatem należycie wniosku PINB w O. Odnosząc się do stanowiska Ministra (pismo z [...] sierpnia 2019 r.) podnieśli, że postępowanie w trybie art. 9 Prawo budowlane, jest objęte Kodeksem postępowania administracyjnego. Ponadto, skarżący stwierdzili, że mają legitymację do złożenia zarówno ponaglenia jak i skargi do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wskazał, że kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a., w świetle którego skarga na bezczynność organu w procedurze wydania ww. upoważnienia nie mieści się w katalogu spraw określonym w powyższym przepisie. Minister podkreślił, że w kwestii upoważnienia zajmuje on stanowisko, które stanowi czynność materialno- techniczną, przybierającą formę pisma. Nie jest ono ani decyzją ani postanowieniem. Ponadto, nie jest wydawane w innych postępowaniach, wymienionych w art. 1 k.p.a., ale w szczególnym trybie, określonym w art. 9 Prawa budowlanego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących, w sprawach omawianych upoważnień przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Dalej podkreślił, że upoważnienie nie stanowi również innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, stroną w procedurze wydania przedmiotowego upoważnienia jest tylko organ, który występuje do Ministra z wnioskiem, a nie strona postępowania organu architektoniczno-budowlanego (w tej sprawie PINB). W ocenie Ministra skarżący nie mieli legitymacji prawnej do złożenia tak ponaglenia, jak i skargi na bezczynność. Niezależnie organ podniósł, że NSA w wyroku z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt. II OSK 2480/14, przesądził o możliwości zastosowania zgody na odstępstwo w postępowaniu naprawczym. Jednak nie przesądził, czy Minister w tej sprawie ma wydać upoważnienie pozytywne, czy negatywne. Natomiast twierdzenie skarżących, że z ww. wyroku wynikało, iż organ nadzoru podejmie decyzję o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury, świadczy jedynie o tym, że do wydania przez organ nadzoru budowlanego tego typu rozstrzygnięcia niezbędne jest upoważnienie do udzielenia takiej zgody. Minister dodał, że upoważnienie jest wydawane w indywidualnej sprawie, co oznacza, że jako autor ww. przepisów ma szczególne kwalifikacje, aby interpretować zasadność odstąpienia w określonym przypadku. W każdej konkretnej sprawie konieczne jest zatem rozważenie, czy celowe jest zastosowanie odstępstwa, mając na uwadze warunki lokalne odnoszące się do danej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznając skargę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy wskazany w niej przedmiot podlega kontroli sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 ww. stanowi natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej k.p.a.) postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na mocy art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga podlegała odrzuceniu, bowiem przedmiot w niej określony nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 i 4 p.p.s.a. S. i M. Ł. złożyli skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane, jak wskazuje art. 9. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2). Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że wniosek o odstępstwo składa organ architektoniczny do Ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane i wydaje rozstrzygniecie w tej kwestii. Dopiero posiadając upoważnienie Ministra organ administracji architektoniczno-budowlanej (a w tej sprawie zgodnie z wyrokiem NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt. II OSK 2480/14, także organ nadzoru budowlanego) w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Upoważnienie Ministra jest zatem wyłącznie pismem skierowanym, przez organ administracyjny do innego organu administracyjnego o udzielenie zgody w drodze wyjątku. Nie jest zatem ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ani żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktem lub czynnością w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy odnosi się on do zewnętrznych, konkretnie imiennie oznaczonych podmiotów, co do których organ administracji działa w sposób władczy poprzez stwierdzenie, ustalenie lub potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Upoważnienie nie wywołuje skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązków na imiennie oznaczone podmioty. co do W konsekwencji postępowanie toczące się wyłącznie między dwoma organami administracyjnymi nie mieści się zamkniętym katalogu spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne, określonych w art. 3 p.p.s.a. Dopiero na podstawie udzielonego upoważnienia organ wnioskujący może wydać akt administracyjny (w formie postanowienia), który rodzi prawa czy obowiązki po stronie jej adresata (organ udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo). Wbrew zatem stanowisku skarżących, z podanych wyżej przyczyn nie było prawnych możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność w zakresie udzielenia upoważnienia bądź odmowy udzielenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju upoważnienia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił.