VIII SA/Wa 16/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant referent – stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]z [...]września 2019 r. nr [...] 2) zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "P.b."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: "skarżąca", "strona") od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku stajni z poddaszem mieszkalno-gospodarczym, budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce o nr ew. [...] w obrębie ew. [...] , jednostka ew. [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2019 r. M. K. wystąpiła z wnioskiem w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku stajni z poddaszem mieszkalno-gospodarczym, budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewid. [...] , jednostka ewid. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oraz art. 104 k.p.a., odmówił zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Odmowa uzasadniona została tym, że planowana inwestycja narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na terenach oznaczonych symbolami 34.3.1.-12.R i 34.3.1.-13.R ustala strefę ekspozycji widokowej z zakazem lokalizowania w obrębie wyżej oznaczonych areałów kubatur i wysokich nasadzeń. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała na treść zapisów § 20 ust. 12 i § 20 ust. 13 uchwały zatwierdzającej obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdzie postulowano wymóg objęcia konserwatorską ochroną prawną obiektów wymienionych tam obiektów i ustanowienia stref ingerencji konserwatorskiej. Podniosła m. in., że Starosta nie rozstrzygnął sprawy w oparciu o obowiązujące dokumenty i obiektywnie zaistniałe fakty, a o zdarzenie przyszłe i niepewne (Rada Gminy może, ale nie musi uchwalić w bliżej nieokreślonej przyszłości postulowanych przepisów). Zdaniem strony, pogląd, że planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami urbanistycznymi jest subiektywnym, nie znajdującym oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, poglądem organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie strona, że jej zamierzenia inwestycyjne w żaden sposób nie kolidują z obowiązującymi na przeznaczonym do zainwestowania terenie przepisami urbanistycznymi. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., przytoczył brzmienie art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i ust. 3 P.b. Wyjaśnił, iż działka o nr ew. [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie fragmentu obszaru miejscowości [...] w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 106, poz. 35047 dalej: "mpzp"). Z zapisów ww. planu wynika, iż działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 34.3.1-12R (tereny rolne upraw polowych z enklawami łąki i pastwisk). Zgodnie z § 26 ust. 35 mpzp: 1) Na terenie oznaczonym symbolem 34.3.7-12R ustala się analogicznie funkcje, działania oraz zasady i warunki zagospodarowania, jak dla terenu oznaczonego symbolem 34.3.1- 1R pkt 1). Dopuszcza się realizację pojedynczego siedliska przy drodze oznaczonej symbolem 34.2.3KD-G/L na zasadach określonych w § 14; 2) W obrębie areału znajduje się pomnik przyrody nieożywionej (głaz narzutowy) z ogrodzoną kapliczką kultową w otoczeniu starodrzewu i z dojazdem, oznaczony symbolem 34.5.1-1ZN. Postulowane w odniesieniu do obiektu działania prawne zawiera § 20 ust. 9 i 10. Plan ustala strefę ekspozycji widokowej z zakazem lokalizowania w obrębie areałów oznaczonych symbolami 34.3.1-12R i 34.3.1-13R kubatur i wysokich nasadzeń. Zdaniem Wojewody, z powyższych zapisów wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z mpzp, gdyż w obrębie areałów 34.3.1-12R i 34.3.1-13R ustalono strefę ekspozycji widokowej z zakazem lokalizowania kubatur i wysokich nasadzeń dla znajdującego się tam pomnika przyrody nieożywionej. Dlatego też uznać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego na terenie oznaczonym symbolem 34.3.1-12R. W ocenie organu odwoławczego, w tej sytuacji niemożliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzonej inwestycji z powodu niezgodności zamierzenia z § 26 ust. 35 pkt 2 mpzp. A zatem na przeszkodzie projektowej inwestycji stoją zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wykluczają jego realizację. Zdaniem Wojewody, kwestionowanie zapisów planu w niniejszym postępowaniu nie może zaś prowadzić do osiągnięcia zamierzonego rezultatu, gdyż w postępowaniu organ (starosta czy wojewoda) nie jest uprawniony do badania prawidłowości regulacji planistycznej, lecz do jej stosowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy nie podzielił ich zasadności, przede wszystkim podnosząc, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji orzekając w przedmiotowej sprawie stosownie do art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponadto w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., wskazał okoliczności faktyczne sprawy, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Autor skargi decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, podnosząc, iż Wojewoda [...] nie dokonał wszechstronnej analizy okoliczności sprawy na podstawie znajdującego się w aktach materiału dowodowego ani nie uzasadnił należycie, zgodnie z wymogami przepisów Kpa, stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, przez co naruszył art.6, art. 7, art. 8§1, art. 9, art. 11, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in, że Wojewoda w ogóle nie odniósł się do argumentów odwołania oraz, że w jej ocenie nie był w stanie (nie umiał, nie chciał) wyjaśnić, z jakich przyczyn nie uznał ich za przekonujące, tylko niezgodnie z prawdą obiektywną stwierdził lakonicznie, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie to, zdaniem skarżącej, niewątpliwie nie znajduje oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2019 r. wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku stajni z poddaszem mieszkalno-gospodarczym, budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce o nr ew. [...] w obrębie ew. [...], jednostka ew. [...]. Podstawą materialnoprawną decyzji stanowi art. 35 ust. 1 P.b. zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. 5) (uchylony). W kontrolowanej sprawie spór dotyczył wskazanej w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. kwestii oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. W ocenie organów orzekających planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z mpzp, gdyż w obrębie areałów 34.3.1-12R i 34.3.1-13R ustalono strefę ekspozycji widokowej z zakazem lokalizowania kubatur i wysokich nasadzeń dla znajdującego się tam pomnika przyrody nieożywionej. Powyższe powoduje niezgodność zamierzenia z § 26 ust. 35 pkt 2 mpzp. Skarżąca nie podziela oceny organów orzekających. Na wstępie należy wyjaśnić, że działka o nr ew. [...], na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne, położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 34.3.1-12R - tereny rolne upraw polowych z enklawami łąki i pastwiska. Zgodnie zaś z przytoczonym przez Wojewodę § 26 ust. 35 pkt 1 mpzp "na terenie oznaczonym symbolem 34.3.7-12R ustala się analogicznie funkcje, działania oraz zasady i warunki zagospodarowania, jak dla terenu oznaczonego symbolem 34.3.1- 1R pkt 1). Dopuszcza się realizację pojedynczego siedliska przy drodze oznaczonej symbolem 34.2.3KD-G/L na zasadach określonych w § 14". Z kolei pkt 2 ww. § 26 ust. 35 stanowi, że "w obrębie areału znajduje się pomnik przyrody nieożywionej (głaz narzutowy) z ogrodzoną kapliczką kultową w otoczeniu starodrzewu i z dojazdem, oznaczony symbolem 34.5.1-1ZN. Postulowane w odniesieniu do obiektu działania prawne zawiera § 20 ust. 9 i 10. Plan ustala strefę ekspozycji widokowej z zakazem lokalizowania w obrębie areałów oznaczonych symbolami 34.3.1-12R i 34.3.1-13R kubatur i wysokich nasadzeń". Natomiast zgodnie z zapisami zawartymi w § 20 ust. 14 m.p.z.p. plan wyznacza strefy ingerencji konserwatorskiej o szerokości 50m i strefy ekspozycji widokowej o promieniu 150m. Należy także zauważyć, że w § 20 ust. 12 m.p.z.p. widnieje zapis zgodnie z którym "Postuluje się objęcie pełną konserwatorską ochroną prawną kapliczki wraz z ogrodzeniem i starodrzewem, zlokalizowanej w [...] w sąsiedztwie pomnika przyrody nieożywionej – głazu narzutowego, zwanego "cudownym kamieniem" ". Z kolei w § 20 ust. 13 m.p.z.p. widnieje zapis, że: "Postuluje się wyznaczenie strefy ingerencji konserwatorskiej o szerokości 50m i strefy ekspozycji widokowej o promieniu 150m w otoczeniu obiektu wymienionego w ust. 8." Sąd w składzie orzekającym zauważa, iż jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, interpretacja planu nie może być nadmiernie restrykcyjna dla właścicieli nieruchomości, ale nie może z drugiej strony prowadzić do obejścia ograniczeń w nim zawartych. W przypadku nieprecyzyjnych, czy zbyt ogólnych postanowień planu nie można ich interpretować zawężająco i to w taki sposób, że wykładnia ta prowadzi do zakazu zabudowy, przy możliwym spełnieniu innych parametrów, gdy postanowienia planu o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią. Przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, jak to wskazał zasadnie NSA w wyroku z 15 stycznia 1997r. (sygn. akt III SA/534/96, dostępne www.orzeczenie.nsa.gov.pl). Taka restrykcyjna wykładnia postanowień planów prowadziłaby do błędnych, wręcz absurdalnych wniosków, a nadto jest niezgodna z zasadą wynikającą z art. 15 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że w planie określa się obowiązkowo wskazane w powyższych przepisie zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, jak i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kulturowych. Nadto z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu wynika wprost, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy określa się w planie obowiązkowo. Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że w aktualnym stanie prawnym zawarto jedynie postulat, czyli żądanie, domaganie się uchwalenia odrębnej uchwały, która regulowałaby zapisy dotyczące objęcia ochroną konserwatorską kapliczki i głazu oraz wyznaczeniu stref ingerencji konserwatorskiej i ekspozycji widokowej z zakazem lokalizowania w obrębie areałów oznaczonych symbolami 34.3.1-12R i 34.3.1-13R kubatur i wysokich nasadzeń. Z akt sprawy i wydanych rozstrzygnięć nie wynika, aby taka odrębna regulacja została uchwalona. Należy zatem uznać, iż dokonana przez organy orzekające interpretacja m.in. zapisów § 20 ust. 12 i 13 m.p.z.p. nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Dlatego też Sąd uznał rozstrzygnięcia organów za błędne z uwagi na zaprezentowaną interpretację przepisów planu miejscowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że ze względu na konstytucyjnie chronione prawo własności, obejmujące prawo do zabudowy nieruchomości, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony. Sąd nie podziela zatem stanowiska organów orzekających, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku stajni z poddaszem mieszkalno-gospodarczym, budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce o nr ew. [...] w obrębie ew. [...], jednostka ew. [...] nie spełnia wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 P.b. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi w wysokości 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2018r. poz. 265).