III OSK 3226/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2000/19 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 lipca 2019 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka lub inwestor), postanowieniem z 16 marca 2018 r. Wójt Gminy Wiskitki stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w pełnym zakresie dla przedsięwzięć polegających na: 1. zakupie nowej linii produkcyjnej do mrożenia wiśni wraz z montażem w termomodernizowanej części kompleksu budynków produkcyjno-magazynowych należących do inwestora na działkach nr ew. [...]oraz [...] w [...] (obręb Guzów PGR), przy ul. [...]gmina [...], powiat [...]; 2. budowie magazynu logistycznego z wiatą w [...]przy ul. [...]na działkach nr ew. [...]oraz [...] (obręb [...]PGR, gmina [...], powiat [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka wskazując między innymi, że pismem z 29 marca 2018 r. cofnęła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zakupie nowej linii produkcyjnej do mrożenia wiśni. Postanowieniem z 11 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło postanowienie organu I instancji z 16 marca 2018 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z wycofaniem wniosku o wydanie decyzji środowiskowej w zakresie jednego z przedsięwzięć, konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. Skargę na powyższe postanowienie z 11 lipca 2019 r. wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Wiskitki na wniosek inwestora prowadził dwa odrębne postępowania w przedmiocie stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jedno postępowanie dotyczyło przedsięwzięcia polegającego na zakupie nowej linii produkcyjnej do mrożenia wiśni wraz z montażem, a drugie budowy magazynu logistycznego z wiatą. Postępowania te zostały połączone i w postanowieniu z 16 marca 2018 r. Wójt Gminy Wiskitki stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie. Z akt sprawy wynika również, że w wydanych opiniach Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Żyrardowie wypowiedział się o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania dla dwóch przedsięwzięć. Z kolei w piśmie z 22 maja 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wskazał na konieczność rozważenia możliwości łącznej kwalifikacji i realizacji dwóch planowanych przedsięwzięć w jednym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto w opinii z 27 lipca 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie uznał, że dla przedsięwzięcia polegającego na zakupie nowej linii produkcyjnej do mrożenia wiśni wraz z montażem nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast w piśmie z 20 listopada 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wskazał, że dla przedsięwzięcia dotyczącego budowy magazynu logistycznego z wiatą brak jest konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji wskazał ponadto, że inwestor cofnął wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zakupie nowej linii produkcyjnej do mrożenia wiśni wraz z montażem. Decyzją z 16 maja 2018 r. organ I instancji umorzył postępowanie w tym zakresie. Powyższe oznacza, że w dacie wydania postanowienia organu odwoławczego stan faktyczny uległ zmianie. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w pełnym zakresie w odniesieniu do jednego przedsięwzięcia. Z informacji zawartych w karcie Informacyjnej przedsięwzięcia wynikało, że przedsięwzięcie polegające na zakupie i montażu linii technologicznej do mrożenia wiśni jest ściśle powiązane z przedsięwzięciem polegającym na budowie magazynu. Oba te przedsięwzięcia miały być realizowane przez jeden podmiot, na tych samych działkach ewidencyjnych i w celu rozwijania dotychczas prowadzonej przez spółkę działalności. Konieczna była zatem ocena ich skumulowanych oddziaływań. Po wycofaniu wniosku w zakresie jednego z przedsięwzięć, organ I instancji powinien ponownie przeanalizować wniosek inwestora i akta sprawy pod kątem tylko tego jednego planowanego przedsięwzięcia. Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie znajdując również podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). W ocenie skarżącego, polegało to na oddaleniu skargi, w sytuacji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydając postanowienie z 11 lipca 2019 r. nie przeprowadziło analizy powiązań planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami. W szczególności dotyczy to analizy, czy pomimo formalnego cofnięcia w części wniosku (w zakresie zakupu nowej linii produkcyjnej do mrożenia wiśni) inwestor nie zamierza w przyszłości zrealizować także w tym zakresie inwestycji. W takim przypadku dochodziłoby do kumulowania się obu przedsięwzięć, a w konsekwencji brak byłoby podstawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w mniejszym zakresie niż określony w postanowieniu Wójta Gminy Wiskitki z 16 marca 2018 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 lipca 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. Skarżący określił zarzuty kasacyjne jedynie jako naruszenie przepisów postępowania, ale jednocześnie zarzucił naruszenie zarówno przepisów procesowych (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej). Ponadto, zarzuty te zostały powiązane z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a więc norm procesowych o charakterze wynikowym. Normy te określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji, więc skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie można jednak tego rodzaju powiązania dokonywać "zbiorczo", kwalifikując wszelkich naruszeń jako naruszeń o charakterze procesowym. Norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., stanowiąca podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji w przypadku naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego powinna zostać powołana jako zarzut materialny w powiązaniu ze stosownymi przepisami materialnego prawa administracyjnego. Natomiast norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stanowiąca podstawę uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania innych niż dających podstawę wznowienia postępowania, powinna zostać powołana w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami administracyjnego prawa procesowego. Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest obszerne i opiera się o liczne orzeczenia, w tym Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ale w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że organ odwoławczy powinien dokonać formalnej oceny, czy inwestor planuje jednak w przyszłości realizację przedsięwzięcia w postaci zakupu i montażu linii do mrożenia wiśni, a jeśli tak, to powinien utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji nakładające obowiązek przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko przez oba przedsięwzięcia przewidziane wcześniej do realizacji przez inwestora. Stanowisko to jest oczywiście nieprawidłowe. Przede wszystkim skarżący nie wyjaśnia nawet, w jaki sposób organ odwoławczy miałby dokonać tego rodzaju oceny. Na obecnym etapie wniosek odnoszący się do pierwszego z przedsięwzięć został wycofany, co oznacza, że obecnie inwestor nie zamierza go realizować. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że tego rodzaju "zabieg" ze strony inwestora był podyktowany chęcią uniknięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania obu przedsięwzięć na środowisko, tak jak to sugeruje skarżący w skardze kasacyjnej. Pomijając nawet pozaprawny charakter tego rodzaju argumentu, należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia prowadzone jest tylko na wniosek, a nie z urzędu. To inwestor składający wniosek pozostaje jego dysponentem i do czasu wydania decyzji w sprawie może tego rodzaju wniosek wycofać, rezygnując tym samym z uzyskania decyzji środowiskowej. Z tego uprawnienia inwestor w tej sprawie skorzystał i postępowanie w sprawie pierwszego z przedsięwzięć (zakupu i montażu linii produkcyjnej) zakończyło się umorzeniem postępowania przez organ I instancji. Natomiast nie wyklucza to konieczności przeprowadzenia tzw. pełnej oceny oddziaływania drugiego przedsięwzięcia na środowisko, ale oceny w tym zakresie musi dokonać organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie. Z kolei kwestia kumulacji przedsięwzięć ma oczywiście istotne znaczenie w tego rodzaju sprawach, a ocena w tym zakresie dotyczy zarówno przedsięwzięć istniejących, jak i planowanych. Nie jest jednak tak, jak oczekuje tego skarżący, że w przypadku kumulacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem z innym planowanym przedsięwzięciem, właściwy organ dokonuje również oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Ocena tego rodzaju musi zostać przeprowadzona w odrębnym postępowaniu, a przedsięwzięcie planowane, to takie, które nie zostało jeszcze zrealizowane, ale zostały określone środowiskowe uwarunkowania jego realizacji, co pozwoli na uwzględnienie tych skumulowanych oddziaływań. Nie chodzi tu zatem o przedsięwzięcie planowane jedynie abstrakcyjnie, a zatem takie, względem którego nie złożono wniosku o wydanie decyzji środowiskowej oraz nie przeprowadzono postępowania w tym przedmiocie. Ponadto, tego rodzaju przedsięwzięciem nie jest przedsięwzięcie wobec którego wycofano wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, ponieważ na obecnym etapie postępowania uznać należy, że przedsięwzięcie to nie będzie realizowane. Natomiast jeżeli w sprawie przedsięwzięcia polegającego na budowie magazynu zostanie przeprowadzona ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko lub jeżeli zostanie wydana decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a następnie inwestor ponownie wystąpi z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na zakupie i montażu linii produkcyjnej do mrożenia wiśni, to w postępowaniu w tym przedmiocie konieczne będzie uwzględnienie oddziaływań skumulowanych wynikających z planowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie magazynu. W tym znaczeniu, zaskarżone obecnie do Sądu I instancji kasacyjne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie prowadzi w żadnej mierze do obejścia tzw zakazu salami slicing, a zatem zakazu dzielenia przedsięwzięć w celu uniknięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Realizacji tego zakazu służą także między innymi przepisy nakładające uwzględnienie w ramach takiej oceny oddziaływań skumulowanych. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.