II SA/Bd 614/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A S.A. w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Starosta C., działając na podstawie m.in. art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej jako u.g.n.), po rozpoznaniu wniosku E. S.A. w G. Oddział w T., odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości, dz. nr [...], położonej w obrębie M., gm. L., dla której w Sądzie Rejonowym w T. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz A. M.-M. i J. M. do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ L.-R., polegających na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Starosta w oparciu o pozyskane informacje uznał, że zakres robót wykracza poza definicję remontu określoną w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane i stanowi w istocie przebudowę. Organ wskazał, że prace planowane na nieruchomości stanowią fragment większej inwestycji. Zdaniem organu, zakres wskazanych przez wnioskodawcę prac wskazuje, że mamy do czynienia z przebudową. Prace budowlane będą polegały na wymianie przewodów, słupów, fundamentów i izolatorów. W konsekwencji, zdaniem organu, planowane prace uniemożliwiają zakwalifikowanie robót jako remontu czy konserwacji. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu w niniejszej sprawie zastosowania nie miał przepis art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu od powyższej decyzji E. S.A. w G., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła organowi naruszenie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, przez ich błędną interpretację w zaistniałym stanie faktycznym, polegającym na uznaniu planowanej inwestycji jako przebudowę lub odbudowę nie zaś remont istniejącej sieci energetycznej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zgodnej z jej wnioskiem ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle przedstawionych dokumentów, należy uznać, że został przez niego spełniony, przewidziany w art. 124b u.g.n. warunek podjęcia próby uzyskania zgody właściciela nieruchomości na dobrowolne jej udostępnienie. Zdaniem organu, w sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. I taka sytuacja, powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej L.-R. na odcinku 36 km, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż 327 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Na przedmiotowej linii przewody typu AFL 25mm i 50mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70mm na linii głównej, a AFL 25mm na odgałęzieniach zostaną wymienione na AFL 35mm i 50mm. Inwestycja planowana spowoduje trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o braku zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Organ uznał zatem, że parametry użytkowe linii ulegną zmianie. Zakres i rodzaj prac wskazanych przez pełnomocnika E. S.A. stanowi więc określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W myśl art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego parametrem charakterystycznym obiektu liniowego, tu napowietrzna linia 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii i ich parametry, tj. słupy oraz przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji. Powyższe ustalenia zdaniem organu uniemożliwiają zakwalifikowanie prac jako remont i prowadzą do zaliczenia inwestycji do kategorii przebudowy, a to wyłącza ją spod zakresu prac objętych art. 124b ust. 1 u.g.n. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję E. S.A. zarzuciła jej naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 p.b. poprzez wydanie decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej, mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, a także naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 84 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w wyniku błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie remont, oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont i błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii. Spółka podniosła, że organ II instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Zdaniem skarżącej, Wojewoda źle ocenił argument, że na skutek przeprowadzonych prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie. Skarżąca stwierdziła, że Wojewoda błędnie uznał, że prace polegające na wymianie przewodów linii stanowią jej przebudowę. Wskazała, że zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych prac na nieruchomości nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też, że istniejący obiekt podlega przebudowie. Skarżąca podniosła, że nie jest możliwe dokonanie prac remontowych linii energetycznej bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są słupy o wyeksploatowanej konstrukcji. Brak jest podstaw dla twierdzenia, że użycie aktualnie stosowanych wyrobów w postaci przewodów i słupów o innych parametrach technicznych, takich jak np. przekrój czy kubatura, wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. Remont, jak wskazała skarżąca, może polegać na wymianie niektórych elementów obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna. Dopuszczalna jest zatem wymiana starych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi w ramach dokonywanego remontu. Z powyższych względów, zdaniem skarżącej, należało planowane prace zakwalifikować jako mieszczące się w pojęciu remontu linii elektroenergetycznej, co tym samym uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zakres wskazanych we wniosku skarżącej prac uprawniał do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej "u.g.n."). W myśl przepisu art. 124b u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1 u.g.n.). Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Ograniczenie wykonywania przez wymienione podmioty przysługujących im praw rzeczowych na podstawie omawianej decyzji uwarunkowane jest jednak wymogiem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124b, warunkujących wydanie nakazu udostępnienia nieruchomości. Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być zatem wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa. Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi. Konieczne jest także wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Celem udostępnienia nieruchomości jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. Decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu dotyczącego możliwości wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n., sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem, w tym zakresie bowiem strony wyrażały odmienne stanowiska. Należało zatem przesądzić czy planowane przez inwestora prace stanowią, zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej, remont czy też, jak utrzymuje organ, są przebudową. Tylko bowiem zakwalifikowanie prac jako remont daje organowi możliwość wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej p.b.), zgodnie z którym, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a p.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jak wynika z zestawienia cyt. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2011 r. II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008 r. II OSK 1945/2006). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora było wykonanie czynności związanych z modernizacją/remontem istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ L.-R. wraz z odgałęzieniami, polegających na wymianie wszystkich słupów, fundamentów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Organ wskazując na tak określony zakres planowanych prac na spornej nieruchomości stwierdził, że objęte wnioskiem prace wykraczają poza definicję remontu. Z powyższym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu SN-15 kV GPZ L.-R. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16). Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy). W niniejszej sprawie bowiem prace budowlane będą polegały na wymianie przewodów, słupów, fundamentów i izolatorów. Przewody zostaną wymienione z przewodów typu AFL o przekroju 25 mm i 50 mm na przewody typu AFL o przekroju 70mm na linii głównej oraz z typu AFL 25mm na 35mm i 50mm na odgałęzieniach. Według wytycznych programowych planowany jest remont kapitalny linii SN-15kV GPZ L.-R. wraz z odgałęzieniami – 10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień. Powyższa modernizacja ma na celu poprawę przepustowości sieci. Demontaż linii L.-R. (demontaż fundamentów, słupów, przewodów) i postawienie w ich miejscu nowego urządzenia nie spełnia, zdaniem Sądu, przesłanek definicji remontu. Zmianie zgodnie z przedstawionymi dokumentami ulegają choćby kubatura, przekrój, wysokość, powierzchnia zabudowy słupów. W tym stanie, nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy. Z powyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.