II SA/Gl 1658/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi P.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w K. pismem z dnia [...] r. L.dz. [...]wystosował do Starosty [...] wniosek o skierowanie P. C. (nazywanego dalej skarżącym) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w związku z otrzymaniem 28 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie: - zatrzymania prawa jazdy, - skierowania na egzamin kontrolny, - skierowania na kontrolne badania psychologiczne, informując jednocześnie o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji zatrzymał skarżącemu prawo jazdy. Odwołanie od tej decyzji (wraz z wnioskiem o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności) złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił w nim organowi administracji: - naruszenie art. 16 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2018 r. poz. 957) w związku z art. 2 Konstytucji RP, - naruszenie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowy, gdy przepis ten nie obowiązywał, - niezasadne zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541), - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7,77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na przedwczesnym rozstrzygnięciu sprawy, niedokładność w wyjaśnieniu stanu faktycznego, wadliwe zgromadzenie materiału dowodowego, brak weryfikacji twierdzeń Policji, brak uwzględnienia faktu odbycia przez stronę kursu dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego, - naruszenie art. 7a k.p.a., art. 9 w związku z art. 77 § 4 k.p.a., art. 10 i 11 k.p.a., naruszenie art. 75, 77, 80, 84, 85, 86, 8 § 1 k.p.a. , 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Ponadto wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności wskazanych przez siebie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i ustawy o kierujących pojazdami w zakresie stosowania wobec osoby fizycznej odpowiedzialności administracyjnej i prawnokarnej za ten sam czyn, z art. 2 Konstytucji i art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw, do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5 (ustawa o kierujących pojazdami) - starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4 (ustawa Prawo o ruchu drogowym). Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 7 b ustawy z dnia 20 marca 2015 r., to administrator centralnej ewidencji kierowców przekazuje staroście informacje w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5, będące podstawą wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy. Wejście tego przepisu w życie zostało przewidziane na dzień 4 czerwca 2018 r. (w zakresie dotyczącym art. 102 ust. 1b - co wynika z art. 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r.). Jednak mocą art, 15 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957): "Do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie staroście informacji z centralnej ewidencji kierowców, w przypadkach, o których mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy zmienianej w art. 2, przepisu art. 102 ust. 1b ustawy zmienianej w art. 2 nie stosuje się." Do dnia rozpatrywania niniejszej sprawy przez Kolegium, Minister Cyfryzacji nie określił terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach. Art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się zaś odpowiednią liczbę punktów w skali od 0-10 i wpisuje się do tej ewidencji. Przepis ten został uchylony przez art. 125 pkt 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. z dniem 4 czerwca 2018 r., ale z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r.: "Przepis art. 130 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130 ustawy zmienianej w art. 1 (Prawo o ruchu drogowym)." Oznacza to, iż uchylenie art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym zostało wstrzymane do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq. Do dnia rozpatrywania niniejszej sprawy przez Kolegium, Minister Cyfryzacji nie określił terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach. W rozpatrywanej sprawie skarżący otrzymał w okresie od [...] r. do [...] r. łącznie 28 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. O fakcie tym poinformował Starostę [...] działający z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. - Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego KWP w K. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skarżący otrzymał w ciągu roku 28 punktów, okoliczność ta nie została skutecznie podważona. Opisany stan faktyczny, a więc zebranie punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego w ilości przekraczającej 24, wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., po spełnieniu której organ administracji ma obowiązek zatrzymać prawo jazdy. Decyzja ta jest decyzją tzw. związaną, co oznacza, iż starosta nie ma tutaj możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, tylko musi się zachować tak jak mu nakazuje przepis prawa. Zatem w sytuacji gdy kierowca naruszył przepisy ruchu drogowego, za które przypisano mu 24 punkty karne (w tym przypadku: 28 pkt) to starosta ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Odnosząc się do argumentu odwołania, iż strona odbyła kurs niwelujący punkty karne i w związku z tym nie przekroczyła liczby 24 punktów karnych, skład orzekający Kolegium wyjaśnił, iż leży to poza zakresem działania organu I instancji. Dane podane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie danych z ewidencji kierowców są dla organu wiążące. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi odwoławczemu: 1) nierozpoznanie istoty sprawy i nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczności istotne dla sprawy oraz nie podjęcie żadnych czynności celem poczynienia ustaleń w przedmiocie istotnym dla sprawy. 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, który miał wpływ na jego treść poprzez przyjęcie, że wniosek o cofnięcie uprawnień został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę która była umocowana do jego sporządzenia oraz że wniosek tak sporządzony korzysta z domniemania prawdziwości, a także że skarżący przekroczył dopuszczalną ilość punktów karnych w określonym momencie, pomimo, że odbył kurs doszkalający który winien skutkować usunięciem punktów, 3) naruszenie art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez stosowanie przepisów nieobowiązujących które nie są korzystniejsze dla Skarżącego, naruszenia art. 130 ust. 1 oraz art. 140 ust 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w sytuacji gdy przepis ten nie obowiązywał, 4) naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 5 o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez jej niezasadne zastosowanie, 5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji, polegające na przedwczesnym rozstrzygnięciu sprawy wobec niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym uprawnienia osób podpisanych pod wnioskiem do ich złożenia, oraz na wadliwym zgromadzeniu materiału dowodowego i braku weryfikacji twierdzeń Policji oraz brak uwzględnienia faktu odbycia przez skarżącego kursu dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego, 6) naruszenie art. 7a k.p.a. mające wpływ na treść decyzji, polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści prawa na niekorzyść strony, 7) naruszenie art 9 k.p.a. w związku z art 77 § 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a. oraz 11 k.p.a. w związku z art 73 k.p.a. i 81 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji a to zaniechanie informowania stron w tym skarżącej o przysługujących im uprawnieniach w toku postępowania oraz o faktach znanych organowi z urzędu, w tym zaniechanie poinformowania stron o zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy i nie umożliwienie stronom wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i złożenia wniosków dowodowych, a także poprzez pominięcie wniosków dowodowych skarżącego złożonych pismem z dnia [...] r. 8) naruszenie art 11 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji a to zaniechanie wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się w toku postępowania i nie rozpoznanie wniosków i twierdzeń podnoszonych w toku postępowania, 9) naruszenie art 75 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji poprzez oparcie orzeczenia na podstawie części przeprowadzonego materiału dowodowego, który nie został rozpatrzony wyczerpująco i w żaden sposób zweryfikowany oraz zaniechanie zebrania w całości w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, 10) naruszenie art 84 k.p.a. i art 85 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, 11) naruszenie art 86 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji poprzez zaniechanie przesłuchania stron na rozprawie w sytuacji, gdy organ winien był przeprowadzić ten dowód z urzędu a skarżący o to wnosił, 12) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób stronniczy i nie zbadanie wniosków i twierdzeń Skarżącego, naruszenie art. 107 § 1 pkt 4, 6 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji poprzez przywołanie w treści decyzji błędnych podstaw prawnych oraz brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w sposób pozwalający na jej weryfikację i nieodnoszących się do wszystkich zarzutów odwołania. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku należy stwierdzić, iż organy administracji w sprawie stosowały odpowiednie przepisy. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowił art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosowanie powyższych regulacji, pomimo formalnego braku obowiązywania art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym zostały przez organy w sposób jasny i logiczny przedstawione. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5 (ustawa o kierujących pojazdami) - starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4 (ustawa Prawo o ruchu drogowym). Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 7 b ustawy z dnia 20 marca 2015 r., to administrator centralnej ewidencji kierowców przekazuje staroście informacje w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5, będące podstawą wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy. Wejście tego przepisu w życie zostało przewidziane na dzień 4 czerwca 2018 r. (w zakresie dotyczącym art. 102 ust. 1b - co wynika z art. 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r.). Należy jednak mieć na względzie, ze zgodnie z 15 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957): "do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie staroście informacji z centralnej ewidencji kierowców, w przypadkach, o których mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy zmienianej w art. 2, przepisu art. 102 ust. 1b ustawy zmienianej w art. 2 nie stosuje się." A jak podniosły organy do dnia rozpatrywania niniejszej sprawy przez Kolegium, Minister Cyfryzacji nie określił terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach. W konsekwencji należy uznać, iż zarzuty skargi oznaczone numerami 2, 3, 4 i 6 nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy ma charakter aktu związanego. Wynika to z art. art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej. Ustawodawca użył tam zwrotu "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy". Oznacza to, że w sytuacji, gdy kierowca przekroczy 24 punkty za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, ustawodawca nie pozostawił organowi administracji publicznej żadnej dowolności i uznaniowości. W konsekwencji w przypadku złożenia stosownego wniosku przez komendanta Policji, organ nie ma wyboru, co do odstąpienia od wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Podkreślić należy, że organ nie prowadzi żadnych własnych ustaleń co do naruszenia przepisów o ruchu drogowym, a jedynie opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zasadnie organy przyjęły, że prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego należy do wyłącznej kompetencji właściwych organów Policji. W konsekwencji, w postępowaniu o zatrzymanie prawa jazdy przedmiotem rozważań starosty nie mogą być zarzuty dotyczące ilości posiadanych punktów, czy okoliczności dotyczące naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zarzuty te mogą być rozważane wyłącznie w postępowaniu przed organami Policji, a następnie przed sądem administracyjnym w skardze na czynność lub ewentualnie bezczynność w przedmiocie wpisu do ewidencji. Skoro skarżący we wskazanym okresie uzyskał 28 punktów karnych (co wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, który to wniosek, jak wyżej wskazano, jest dokumentem urzędowym) organy administracji publicznej były zobowiązane zatrzymać mu prawo jazdy. Nie były przy tym władne do dokonywania jakichkolwiek ocen przedstawionego im dokumentu, czy też uwzględniać (bądź nie) zaświadczenie o odbytym kursie. W związku z tym należy uznać, że zarzuty skargi oznaczone numerami 1, 5, 7-12 należy uznać za nieuzasadnione. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że organy administracji nie wyjaśniły mu przesłanek podjętej decyzji. Zwłaszcza Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swej decyzji bardzo szczegółowo wyjaśniło kwestie podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia oraz związanego charakteru decyzji o cofnięciu prawa jazdy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.