IV SA/Wa 3104/19

Warszawa, 13 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu 13 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów "Fundacja [...]" z siedzibą w [...], M. M., E. M., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniową [...] z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciwy. IV SA/Wa 3104/19 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] i Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...], Fundacji [...] z siedzibą w [...], Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Zarządu [...] z [...] marca 2017 r. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych z funkcja usługową w parterach na działce ewid. nr [...] w obrębie [...], położonej u zbiegu [...] i [...] w [...] w [...] orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia W uzasadnieniu decyzji organ m.in. przytoczył treść przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2019r., poz. 1945) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164. poz. 1588), znajdujących zastosowanie. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy zarówno część graficzną kwestionowanej decyzji jak i część graficzną wyników analizy, na których wyznaczono granice obszaru analizowanego, sporządzono na kopii mapy niewiadomego pochodzenia w skali 1:2000. Podkreślił, że w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy mowa jest o kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, podczas gdy załączona kopia mapy nie jest ani kopią ani jednej ani drugiej mapy. Sporządzenie części graficznej decyzji oraz części graficznej analizy na takiej mapie nie spełnia wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Organ odwoławczy podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydając decyzję ustalił parametry nowej zabudowy, jednakże ustalenia w zakresie określenia zarówno średnich parametrów jak i odstępstwa od tych "średnich" nie zostały uzasadnione wynikami analizy. Granice obszaru analizowanego, zgodnie z ww. § 3 rozporządzenia wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem w odległości trzykrotnej szerokości frontu, w przedmiotowej sprawie - w odległości 430 m., ponieważ ustalono, że główny wjazd i wejście na teren nieruchomości znajduje się od strony ul. [...], zatem front działki stanowi szerokość działki objętej wnioskiem od tejże ulicy i wynosi ok. 143 m. Organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z przedmiotowej decyzji i załączonej analizy, w sprawie przeprowadzono analizę tylko 55 wybranych działek z ww. tego obszaru, z tym, że decydujące dla ustalenia warunków nowej zabudowy miała zabudowa cech i parametrów na działkach sąsiednich tylko 11 działek. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wymagania dla nowej zabudowy określono częściowo na podstawie średnich wartości dotyczących zabudowy istniejącej na nieruchomościach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, a nie na podstawie średnich wartości dotyczących zabudowy istniejącej na nieruchomościach znajdujących się w całym obszarze analizowanym. Zastosowano także odstępstwa od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym dotyczących tylko wybranej grupy 11 nieruchomości, a nie dotyczących wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Zgodnie z treścią rozporządzenia (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia) zarówno wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego. Skład orzekający zwrócił uwagę, że możliwe jest w zakresie wymienionych w § 4 do 7 rozporządzenia wskaźników zabudowy rozstrzygnięcie, które będzie odbiegało od średnich wartości występujących na obszarze analizowanym, pod warunkiem, że będzie ono uwzględniało uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego i zostanie szczegółowo uzasadnione w decyzji rozstrzygającej sprawę, a wnioski do takiego rozstrzygnięcia będą wynikały z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Rozwiązanie to będzie mogło mieć miejsce dopiero wówczas, gdy średnie wartości zostaną wyliczone w sposób prawidłowy z całego wyznaczonego obszaru analizowanego a nie jego części, czy też pojedynczo wybranych nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 794/18 z 10 maja 2018 r. miała dla organu charakter wiążący. Organ przypomniał, że zdaniem Sądu "w przedmiotowej sprawie w analizie zawarto argumentację wskazującą, że zaproponowane wymagania dla nowej zabudowy określono częściowo na podstawie średnich wartości dotyczących zabudowy istniejącej na nieruchomościach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji". Sąd wskazał, że "rolą organu odwoławczego była ocena, czy ich zastosowanie było uzasadnione i poparte wystarczająco przekonującą argumentacją wynikającą z przeprowadzonej analizy urbanistycznej". Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy i skarżonej decyzji, mając na względzie ww. opinię Sądu, Kolegium stwierdziło, że wyniki przedmiotowej analizy przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy nie uzasadniają ani wyznaczonych średnich wartości, ani odstępstwa od wartości średnich z obszaru analizowanego, które w przedmiotowej sprawie nie zostały określone. Organ uznał ustalenia za wadliwe z tego względu, że parametry dla planowanej zabudowy zostały określone dowolnie. Analiza nie wskazuje również jaki jest średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, średnia szerokość elewacji frontowej, kąt nachylenia dachu, wysokość głównej kalenicy. Z kolei załącznik graficzny (mapa niewiadomego pochodzenia o nieprawidłowej skali) poza wyznaczonym obszarem analizowanym nie zawiera żadnych danych pozwalających na ustalenie wielkości zabudowy nieruchomości będących w obszarze analizowanym. Parametry wyprowadzone z analizy, a dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu, są nieweryfikowalne, co powoduje, że decyzja organu administracji "wymyka się" spod jakiejkolwiek kontroli. Na uwzględnienie zasługują także zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, czy art. 11 k.p.a. Organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich niezbędnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Sprzeciwy od powyższej decyzji wnieśli: Fundacja [...] z siedzibą w [...], E. M., M. M., Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...]. Fundacja [...] zarzuciła decyzji SKO naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że decyzja WZ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, gdyż z już zgromadzonego materiału dowodowego wynika niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, a więc brak było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...]. Fundacja wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz o zwrot skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że w istotnym zakresie stan prawny i faktyczny niniejszej sprawy, który istniał w chwili wydania poprzedniej decyzji SKO, wyroku WSA i skarżonej decyzji, pozostaje taki sam. Skoro więc w wyroku WSA Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a., to SKO nie mogło ponownie zastosować tego przepisu i wydać w oparciu o niego skarżoną decyzję. W skarżonej decyzji, co prawda, tym razem bardziej szczegółowo uzasadniono uchylenie decyzji WZ w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...]. Niemniej, to rozszerzone uzasadnienie zostało oparte na bazie tego samego materiału dowodowego, którym dysponował WSA w Warszawie wydając wyrok i uznając brak podstaw do zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. Nie zaszły w tym przedmiocie żadne istotne zmiany, a w szczególności SKO nie wskazało żadnych nowych okoliczności uzasadniających zmianę oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku WSA. Trafna konkluzja, że parametry nowej zabudowy określono w sposób dowolny, z popełnieniem istotnych naruszeń prawa materialnego powinna była prowadzić do uchylenia decyzji WZ i odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...] (art. 138 § 2 k.p.a.). E. M. i M. M. we wniesionych sprzeciwach zarzucili decyzji rażące naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym: A. naruszenie 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i wydanie decyzji uchylającej decyzję WZ i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo możliwości rozpoznania sprawy merytorycznie przez SKO; co stanowi działanie wbrew wskazaniom zawarty w Wyroku WSA; B. naruszenie art. 7, art. 77 §1 k.p.a. i 107§ 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, które skutkuje nieprawidłowością uzasadnienia decyzji SKO; C. naruszenie art. 11 i 107 §3 k.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne uzasadnienie decyzji SKO oraz brak umieszczenia wymaganych przepisami elementów uzasadnienia decyzji SKO. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że zgodnie z wytycznymi z wyroku WSA rolą SKO było dokonanie oceny, czy odstępstwa od średnich wartości były uzasadnione. Co za tym idzie rozpoznanie sprawy skutkować winno wydaniem decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Tak więc SKO rozpoznając sprawę w drugiej instancji winno było przeprowadzić ponownie kompleksowe postępowanie w sprawie. Tymczasem SKO nie dokonało ponownej oceny materiału dowodowego i jedynie powtórzyło wcześniejsze zarzuty. Zaniechanie przeprowadzenia SKO własnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji stanowi rażące naruszenie przepisów procedury. W niniejszej sprawie zakres sprawy został wyjaśniony w całości. Kwestia oceny zgromadzonego materiału dowodowego być może stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tym niemniej nie uprawnia SKO do wydania decyzji w oparciu o art. 138 §2 k.p.a. W takiej sytuacji bowiem SKO zobowiązane było co oceny znajdujących się w sprawie dowodów i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a w przypadku gdyby zaszła taka konieczność do przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Pomimo formułowania w stosunku do organu pierwszej instancji zarzutów odnoszących się do oceny materiału dowodowego, SKO zaniechało podjęcia niezbędnych czynności w kierunku zgromadzenia pełnego (w opinii SKO) materiału i jego oceny. Z uwagi na fakt, iż materiał dowodowy nie został przeanalizowany przez SKO w sposób pełny i prawidłowy, w opinii Skarżącej została naruszona zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Uzasadnienie sporządzone przez SKO jest nieczytelne. Zawiera ono przede wszystkim generalny opis postępowania oraz generalne odniesienie do teoretycznych aspektów planistycznych - z unikaniem subiektywnego ujęcia przedmiotowej sprawy. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] we wniesionym sprzeciwie wskazały, że nie zgadzają się z kierunkiem takiego rozstrzygnięcia stojąc na stanowisku, że stan sprawy, zebrany materiał dowodowy i charakter planowanej inwestycji umożliwiały, a wręcz nakazywały organowi wydanie decyzji merytorycznej, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla tak określonej inwestycji. Złożone odwołanie zawierało szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego odnoszących się do licznych, szczegółowych uwarunkowań, które winny być wzięte pod uwagę przez organ w toku rozpoznawania wniosku o wydanie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, w kontekście samej możliwości realizacji inwestycji określonego typu na tym gruncie. Skoro więc najdalej idące zarzuty odwołania w istocie kwestionują możliwość realizacji na gruncie inwestycji określonego typu, to zadaniem organu było rozpoznać w pierwszej kolejności te najdalej idące zarzuty, albowiem w razie podzielenia tych zarzutów zbędne stałoby się rozpoznanie pozostałych zarzutów, o mniejszej doniosłości prawnej. Decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. może być uznana za uchylenie się przez organ wyższego rzędu od załatwienia sprawy co do istoty, w kontekście najdalej idących zarzutów odwołania i możliwości (konieczności) wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w okolicznościach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciwy nie są zasadne, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisu, według art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również p.p.s.a.), dotyczy jedynie istnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli Sąd stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.), w przeciwnym przypadku - oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W ocenie sądu w ponownie przeprowadzonym organ dokonując zaleconej przez sąd oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo uznał, że nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Uzasadnienie poprzednio wydanej decyzji w zakresie oceny materiału dowodowego było tak lakoniczne i tak sformułowane, że sąd dokonujący kontroli decyzji uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wynikało z niego, że organ w sprawie stwierdził istotne braki w zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczącego analizy architektoniczno-urbanistycznej, ponieważ brak jest danych w zakresie wartości odnoszących się do zabudowy w obszarze analizowanym, dotyczących każdej poszczególnej, istniejącej zabudowy (wysokości, szerokości elewacji, wskaźnika zabudowy, kształtu dachu, nachyleń), także przedstawienia wyliczeń dotyczących wartości określonych dla planowanej zabudowy - średnie i te dotyczące odstąpienia, które w przedmiotowej sprawie organ zastosował. Stanowisko organu sugerowało więc, że analiza urbanistyczna nie zawiera danych dotyczących istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, ani sposobu określenia parametrów dla planowanej zabudowy. To zaś oznaczało, że organ twierdził, że nie wie czy organ I instancji przyjął wartości średnie z obszaru analizowanego, czy wynikające z zastosowania odstępstw. Sąd uznał, że organ odnosił swoje zastrzeżenia do wyników analizy, który to dokument wskazuje tylko parametry dla nowej zabudowy, nie zaś do samej analizy urbanistycznej, która znajduje się w aktach sprawy i zawiera dane (parametry, wskaźniki) dotyczące istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, które rzeczywiście konieczne są do wydania merytorycznej decyzji polegającej na ustaleniu wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Podkreślił również, że w analizie zawarto argumentację wskazującą, że zaproponowane wymagania dla nowej zabudowy określono częściowo na podstawie średnich wartości dotyczących zabudowy istniejącej na nieruchomościach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, co oznacza, że zastosowano odstępstwa od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym, a rolą organu odwoławczego była ocena, czy ich zastosowanie było uzasadnione i poparte wystarczająco przekonującą argumentacją wynikającą z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Przy takich uwarunkowaniach sąd uznał, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie został zgromadzony w stopniu wystarczającym, a kwestią sporną zostaje tylko jego ocena, zaś organ nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art.136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazania sądu co do zasadności merytorycznej oceny sprawy przez organ odwoławczy nie wykluczyły uprawnienia organu do uznania w ponownie prowadzonym postępowaniu, że zachodzi mimo wszystko potrzeba uzupełnienia tego materiału w postępowaniu odwoławczym. Dopiero obecnie z uzasadnienia decyzji wynika dlaczego organ odwoławczy uznaje materiał dowodowy za niewystarczający, choć nadal argumentacja jest lakoniczna. W rzeczywistości uważa, że organ I instancji nie przeprowadził analizy urbanistycznej w sposób rzetelny, ponieważ choć wyznaczył obszar analizy, to wskazał w niej średnie wartości i parametry co prawda dla istniejącej zabudowy, ale występującej tylko na części tego obszaru. Ograniczył więc postępowanie wyjaśniające do przeprowadzenia faktycznej analizy tylko części obszaru określonego zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem sądu ten brak w zakresie ustaleń faktycznych mógłby zostać wyjaśniony w ramach postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym. Brak pełnych danych nie musiał jeszcze oznaczać, że określenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy nastąpiło niezgodnie z warunkami dotyczącymi stanu zagospodarowania istniejącymi w całym obszarze analizowanym. Ocena, że poczynione przez organ I instancji ustalenia o kontynuacji przez planowaną zabudowę funkcji i parametrów są nieprawidłowe i zachodzi potrzeba odmownego rozpatrzenia wniosku inwestora lub określenia innych parametrów dla planowanej inwestycji wymagałaby wykazania przez organ odwoławczy po uzyskaniu uzupełniających danych, że organ dokonał błędnych ustaleń. Po pierwsze, że nie zachodzi kontynuacja funkcji, po drugie, że nie ma podstawy do zastosowania odstępstw w zakresie określenia parametrów, ponieważ istniejący stan zagospodarowania to uniemożliwia, a średnie wartości z całego obszaru analizy (nie jego części ograniczonej do 55 nieruchomości z dostępem do dróg publicznych ul. [...] i ul. [...]) wykluczają określenie parametrów na poziomie wynikającym z decyzji organu I instancji. Dla dokonania takich ustaleń nie byłoby konieczne przeprowadzenie na nowo analizy urbanistycznej, a wystarczające byłoby uzyskanie od organu I instancji pozostałych danych dotyczących wartości i parametrów dla istniejącej w całym obszarze analizowanym zabudowy, analogicznie jak opracowanie dla części tego obszaru, z podaniem średnich wartości dotyczących analizowanych wskaźników i parametrów. W tym samym trybie możliwe byłoby uzyskanie bardziej szczegółowych argumentów od sporządzającego analizę urbanisty w zakresie przesłanek do zastosowania odstępstw od średnich wartości i parametrów dotyczących istniejącej zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym. W opracowanej analizie urbanistycznej w oparciu o dane z części objętego analizą obszaru wykazano, że spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji (bo istniejąca, uznana za sąsiadującą zabudowa o dominującej funkcji zabudowy wielomieszkaniowej na to pozwalała). Następnie, że już występujące w tej tylko części obszaru analizowanego średnie wartości i parametry dla istniejącej zabudowy na 55 działkach uzasadniały możliwość zastosowania odstępstw i uwzględnienie wniosku inwestora, ze względu na potrzebę nawiązania przez planowaną zabudowę do wskaźników i parametrów zabudowy istniejącej na 11 działkach w bezpośrednim otoczeniu działki inwestycyjnej. Założenie, że opracowanie na nowo analizy urbanistycznej wykazałoby brak zasadności tych ocen nie jest więc przekonujące. Niewątpliwie zawarta w opracowanej analizie urbanistycznej argumentacja przemawiająca za zastosowaniem odstępstw jest lakoniczna, natomiast trudno zarzucić brak logiki w upatrywaniu potrzeby nawiązania przez planowaną nową zabudowę do pobliskiej zabudowy występującej na 11 działkach, w celu zachowania ładu przestrzennego, jeżeli dodatkowo tak ustalone parametry nie są sprzeczne z żądaniem wynikającym z wniosku inwestora, a w zakresie szerokości elewacji frontowej wynikały także z uwarunkowań samej działki inwestycyjnej. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie zgadzając się z oceną dokonaną przez organ I instancji co do zastosowanych odstępstw, po uzyskaniu uzupełniających danych dotyczących wskaźników i parametrów dla zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym, mógłby rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Jednak organ odwoławczy słusznie zauważył, czego nie dostrzegł w poprzednio prowadzonym postępowaniu i co nie zostało ocenione w ramach kontroli decyzji kasatoryjnej przez sąd, że część graficzna analizy urbanistycznej nie została opracowana na wymaganej przez przepisy prawa (§ 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) kopii mapy. Stosownie do treści § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika obowiązek przedstawienia obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. W ocenie ustawodawcy tylko kopia mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi właściwą podstawę przeprowadzanej na wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ponieważ część graficzna analizy, jak słusznie ustalił organ odwoławczy została przedstawiona na kopii mapy nieznanego pochodzenia, sporządzonej w nieprawidłowej skali, niewątpliwie konieczne stało się opracowanie analizy urbanistycznej na nowo przez organ I instancji. Oznacza to, biorąc pod uwagę wszystkie łącznie uchybienia o charakterze procesowym, których dopuścił się organ I instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ organ I instancji musi ustalić dopiero stan faktyczny w sprawie. Na marginesie należy zauważyć, że uzupełnianie przez organ odwoławczy materiału dowodowego przez zlecenie opracowania mapy organowi I instancji (urbaniście), a przy okazji opracowanie brakującego zestawu danych dotyczących istniejącej zabudowy z całego analizowanego obszaru mogłoby nie doprowadzić wbrew oczekiwaniom do przyspieszenia postępowania, ale do jego wydłużenia, gdyby okazało się, że do tego czasu stan zainwestowania w obszarze analizowanym uległ takiej zmianie, że organ odwoławczy i tak byłby zmuszony uchylić decyzję i sprawę skierować do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji stanowisko organu odwoławczego o istotnej przeszkodzie uniemożliwiającej dokonanie merytorycznej oceny w sprawie przez organ odwoławczy z uwagi na konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jest prawidłowe. Zarzuty sformułowane w sprzeciwach nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 16 § 2 i art. 64d § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.