II SA/Wa 2695/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A. C. odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2019 r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.). Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. poinformował A. C. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji. Powyższe pismo zostało przesłane wymienionemu na adres zamieszkania ([...]) i wobec niepodjęcia prawidłowo nadanej przesyłki w terminie, zwrócone do nadawcy. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. zawiadomiono A. C. o przeprowadzeniu w dniu [...] stycznia 2019 r. dowodów z przesłuchań świadków. Powyższe pismo zostało przesłane wymienionemu na adres zamieszkania ([...]) i wobec niepodjęcia prawidłowo nadanej przesyłki w terminie, zwrócone do nadawcy. W notatce służbowej z dnia [...] stycznia 2019 r. ekspert Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w W. wskazał, że skontaktował się z A. C. celem ustalenia, czy wymieniony odebrał pismo dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego oraz zawiadomienie o przesłuchaniu świadków. W trakcie rozmowy poinformował go, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w zmierzające do ustalenia, czy zaistniały podstawy do zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz pouczył o przysługujących uprawnieniach, tj. prawie zapoznania się z materiałem dowodowym oraz złożenia wyjaśnień. Jednocześnie zaproponowano dzień [...] stycznia 2019 r. na dokonanie tej czynności w siedzibie organu. A. C. nie skorzystał z przysługujących uprawnień. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. poinformował A. C. o zakończeniu czynności dowodowych oraz wskazał, że postępowanie zostanie zakończone do dnia [...] lutego 2019 r. Jednocześnie pouczono stronę o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym. Powyższe pismo zostało przesłane wymienionemu na adres zamieszkania ([...]) i wobec niepodjęcia prawidłowo nadanej przesyłki w terminie, zwrócone do nadawcy. W dniu [...] stycznia 2019 r. A. C. skontaktował się telefonicznie z ekspertem Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w W. wskazując nowy termin zapoznania się z aktami sprawy, tj. [...] stycznia 2019 r. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. A. C. poinformował, że z przyczyn obiektywnych - zdrowotnych nie jest w stanie zgłosić się w dniu [...] stycznia 2019 r. Wniósł o wyznaczenie nowego terminu zapoznania się z aktami na dzień [...] stycznia 2019 r. A. C. we wskazanym terminie nie skorzystał z przysługujących uprawnień. Komendant Wojewódzki Policji w W., rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], zwolnił A. C. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji - z dniem [...] marca 2019 r. Decyzji tej, zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a., organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższy rozkaz personalny został przesłany wymienionemu na adres zamieszkania ([...]) i wobec niepodjęcia prawidłowo nadanej przesyłki w terminie, skutek doręczenia wskazanej decyzji nastąpił, stosownie do art. 44 k.p.a., z upływem dnia 27 lutego 2019 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Prezydialnego Komendy Wojewódzkiej Policji w W. w dniu [...] kwietnia 2019 r. w rozmowie telefonicznej poinformował A. C., że nie ma on obowiązku dostarczać kolejnych zwolnień lekarskich, gdyż zgodnie z treścią rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] marca 2019 r. A. C. oświadczył, że nie może zostać zwolniony ze służby, bo "tylko trochę brakuje mu do emerytury i nie można tak postępować z człowiekiem, nic nie odbierał z poczty i nic nie wie", nie będzie niczego rozliczał bo "nikt z nim nie rozmawiał i niczego nie otrzymał". Jednocześnie Zastępca Naczelnika ponowił informację o obowiązkach związanych ze zwolnieniem ze służby. W dniu [...] kwietnia 2019 r. A. C. skontaktował się telefonicznie z ekspertem Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w W. Podczas rozmowy wymieniony został poinformowany o konsekwencjach wynikających z art. 44 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. Jednocześnie wyznaczono trzy terminy przypadające na dzień 6,7, 8 maja 2019 r., w których strona może realizować swoje uprawnienia. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. A. C. zwrócił się o pisemne wyjaśnienia, dlaczego od kwietnia na jego konto nie wpływa uposażenie, stwierdził, że nie otrzymał żadnej informacji na temat swojej sytuacji, nie podpisywał przesyłek awizowanych, jak również nie nawiązano z nim w tej sprawie kontaktu. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w W. poinformował A. C., że rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] marca 2019 r., a oryginał rozkazu personalnego przesłany został listem poleconym w dniu [...] lutego 2019 r. na wskazany przez niego w raporcie adres zamieszkania. Jednocześnie poinformowano wymienionego o prawie wglądu do akt postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przedmiotowe pismo doręczono A. C. w dniu [...] lipca 2019 r. W dniu [...] lipca 2019 r. wymieniony zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] lipca 2019 r. (data stempla pocztowego) A. C. skierował do Komendanta Głównego Policji odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] oraz złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższego rozkazu personalnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Komendant Główny Policji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Postanowienie to doręczono stronie w dniu [...] sierpnia 2019 r. Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] września 2019 r. postanowienie nr [...] będące przedmiotem niniejszego postępowania, w którym stwierdził, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Skutkiem uchybienia terminu jest ostateczność decyzji. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, który nie został przywrócony, stanowi ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. KGP podkreślił, że każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, chyba że strona wniosła o przywrócenie uchybionego terminu, zgodnie z art. 58 i n. k.p.a., a wniosek ten został uwzględniony. Ponadto stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przywrócenie terminu wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu. W przedmiotowej sprawie postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] doręczono stronie w dniu [...] sierpnia 2019 r. i ma ono charakter ostateczny. Koniecznym zatem stało się odniesienie do wniesionego odwołania. W przedmiotowej sprawie rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] został przesłany stronie na adres jej miejsca zamieszkania ([...]), lecz nie został on odebrany przez adresata. Przesyłkę tę dwukrotnie awizowano, tj.: pierwsze awizo w dniu 13 lutego 2019 r., drugie awizo w dniu 21 lutego 2019 r. Wobec niepodjęcia prawidłowo nadanej przesyłki w terminie, skutek doręczenia wskazanej decyzji nastąpił, stosownie do art. 44 k.p.a., z upływem dnia 27 lutego 2019 r. Zdaniem organu ustalenie, że decyzja została stronie doręczona, oznacza że strona zapoznała się z jej treścią albo co najmniej zapoznać się mogła. Określone skutki prawne ustawodawca wiąże bowiem ze skutecznym doręczeniem decyzji, a nie z zapoznaniem bądź niezapoznaniem się strony z jej treścią. Przedmiotowe odwołanie zostało wniesione po przekroczeniu czternastodniowego terminu, określonego dla dokonania tej czynności w art. 129 § 2 k.p.a. Organ uznał, że termin do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby upłynął w dniu 13 marca 2019 r. Decyzja stała się ostateczna w dniu 14 marca 2019 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że rozpatrzenie odwołania A. C. jest niemożliwe, bowiem złożone zostało z uchybieniem terminu.Powyższe nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. A. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Wskazanemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie oddalające wniosek strony złożony w odwołaniu z dnia 8 lipca 2019 r. o przywrócenie terminu było ostateczne, podczas gdy strona w terminie wskazanym w pouczeniu złożyła zażalenie na to postanowienie, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podania, które przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ uznał za wykazane, ważne i udowodnione, - art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów publicznych, w szczególności poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy z pewnością dojdzie do uchylenia rozkazu ze względu na całkowity brak przesłanek, na podstawie których niniejszy rozkaz został wydany. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący nadmienił, że w związku z brakiem otrzymywania wynagrodzenia w dniu 10 czerwca 2019 r. skierował zapytanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w tej sprawie. W dniu 1 lipca 2019 r. otrzymał odpowiedź, w której został poinformowany o rozkazie dotyczącym zwolnienia ze służby. Wobec powyższego skarżący w terminie 7 dni złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Nadmienił, że w okresie doręczania pisma nie zamieszkiwał pod adresem, na który został skierowany rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby. Podstawą odmowy przywrócenia terminu jest twierdzenie, że rozkaz personalny został przesłany na adres zamieszkania, tj. [...]. Skarżący nadmienił, iż złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem funkcjonariusza postanowienie Komendanta Głównego Policji wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest ostateczne z uwagi na wniesienie ww. skargi. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania wydane przed ostatecznym rozpatrzeniem sprawy o przywrócenie terminu odwołania jest niezgodne z prawem i winno podlegać uchyleniu. Zdaniem strony brak jest dokumentów potwierdzających, że przesyłka zawierająca rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby została faktycznie wysłana. Organ nie wskazał żadnych dowodów na skuteczne doręczenie takiej przesyłki. Skarżący podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż od dnia [...] stycznia 2019 zamieszkiwał pod adresem [...]. Natomiast raportem z dnia [...] lutego 2019 r. wskazałem, że od tego dnia zamieszkuje pod adresem [...]. Stwierdził, że w czasie awizowania przesyłki nie mógł jej już odebrać. Raport z dnia [...] lutego 2019 r. wysłany został już z nowego adresu, a do [...] przeprowadził się w okolicach 15 stycznia. Z uwagi na chorobę nie mógł przesłać raportu w dniu zmiany adresu zamieszkania. Nadmienił jednocześnie, że nieruchomość położona w miejscowości [...] jest budynkiem Agroturystyki "[...]", w którym przebywał w celu poprawy zdrowia. Nieruchomość oznaczona jest numerem [...], jednak niemożliwym jest ustalenie, czy operator pocztowy próbował doręczyć przesyłkę skarżącemu, czy też w ogóle nie podjął próby doręczenia. Skarżący podkreślił, że nie był świadomy tego, iż organ wydał rozkaz o zwolnieniu ze służby. Skontaktował się z jednostką policji, dopiero gdy na jego rachunek bankowy nie wpłynęło wynagrodzenie. Dopiero pismo z dnia 17 czerwca 2019 r., doręczone w dniu 1 lipca 2019 r., zawiera konkretną informację stanowiącą podstawę do uznania, że w tej dacie skarżący dowiedział się o zwolnieniu. Nie można uznać, że rozmowy telefoniczne wskazane w uzasadnieniu postanowienia zawierały informacje o podstawie zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta dotyczy legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń administracyjnych. Oceniając zaskarżone postanowienie pod kątem wskazanego wyżej kryterium, Sąd uznał, że nie narusza ono prawa. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. O skuteczności odwołania świadczy termin jego wniesienia. W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, organ odwoławczy stwierdza ten fakt, wydając postanowienie (art. 134 k.p.a.).Po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dochowanie terminu, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Okolicznością sporną w sprawie niniejszej jest wydanie przez organ zaskarżonego postanowienia przed rozpatrzeniem skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oraz prawidłowość doręczeń zastępczych dokonanych przez organ w trybie art. 44 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie błędne jest twierdzenie strony, iż dopiero rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny kwestii dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania daje podstawę do wydania postanowienia, w którym organ stwierdza uchybienie terminu do złożenia odwołania. Jak wynika z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wydane przez organ postanowienie (z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania ma charakter ostateczny i konstytutywny. Oznacza to, iż w wyniku jego wydania kształtuje się pewna sytuacja prawna skarżącego o charakterze wiążącym. Wydanie postanowienia, o którym mowa w 134 k.p.a. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ma zaś charakter deklaratywny. Organ stwierdza pewien fakt, pewną okoliczność. Stwierdza, że nie doszło do skutecznego złożenia odwołania w przypisanym lub przywróconym terminie. Nadmienić należy, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu stanowi akt indywidulany podlegający samodzielnemu badaniu przez sąd administracyjny. Zarzuty dotyczące postanowienia wydanego w tym przedmiocie nie mogą skutecznie wpłynąć na ocenę prawidłowości postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania tak długo, jak długo postanowienie nr [...] dotyczące odmowy przywrócenia terminu, pozostaje w obrocie prawnym. Organ jest związany wydanym przez siebie postanowieniem, kształtującym sytuację prawną strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może również przychylić się do stawianych przez skarżącego zarzutów dotyczących braku wskazania dowodów, iż nastąpiło skuteczne doręczenie rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Nadmienić należy, iż zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ nie przedkłada stronie dowodów, które znajdują się w aktach sprawy, lecz wskazuje je w swoim rozstrzygnięciu. Analiza zaskarżonego postanowienia, jak i akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, iż organ dokładnie opisał daty wysyłki rozkazu personalnego i pozostałych dokumentów. Przytoczył też adresy, na które wysyłane były poszczególne pisma. Wskazał również, że poczta zwróciła te przesyłki jako niepodjęte w terminie. Organ dwukrotnie ustalał ze skarżącym datę zapoznania się z aktami sprawy dotyczącej zwolnienia ze służby. Strona ani razu nie skorzystała z tej możliwości. Rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2019 r. o zwolnieniu ze służby, został wysłany pod adres wskazany przez stronę w raporcie z dnia [...] stycznia 2019 r. ([...]). Adres ten był aktualny nadal w dacie wysyłania tego rozkazu. Słusznie zatem przyjął organ, iż fakt zmiany adresu po tej dacie, tj. [...] lutego 2019 r. nie ma wpływu na skuteczności doręczenia w dniu 27 lutego 2019 r. W tej kwestii miarodajny jest bowiem adres z daty nadania pisma. Ponadto do odbioru pisma z urzędu pocztowego znaczenie mają dane osobowe w postaci imienia i nazwiska widniejącego na dowodzie osobistym, na którym obecnie nie zamieszcza się danych o miejscu zamieszkania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie bowiem tego terminu powoduje bezskuteczność określonych wyżej czynności, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, który nie został przywrócony, stanowi ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonemu postanowieniu nie można więc stawiać zarzutu, że zostało wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego z naruszeniem zasad postępowania uregulowanych przepisami art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a w jego ramach zgromadził dokumenty, które w sposób jednoznaczny wskazały na datę doręczenia stronie zaskarżonej decyzji organu I instancji. Sąd nadmienia, iż w dniu 13 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, mocą którego oddalił skargę A. C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.