III OSK 327/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 361/17 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2) odstąpić od zasądzenia od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz B. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z 27 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SAB/Gl 361/18) oddalił skargę B. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 17 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) złożył B. K. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K., wskazując, że zaproponowane warunki, po ich przyjęciu, obowiązywać będą od 1 maja 2017 r. W pouczeniu organ podał, że skarżąca może w terminie 14 dni od otrzymania propozycji złożyć oświadczenie o jej przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową jej przyjęcia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W piśmie przedstawiono zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji. 29 maja 2017 r. B. K. złożyła oświadczenie, że przyjmuje złożoną jej propozycję zatrudnienia, jednocześnie zaznaczyła, że oświadczenie to złożone jest pod przymusem i będzie korzystała z przysługujących jej środków prawnych. Wcześniejszym pismem z 22 maja 2017 r. skarżąca wezwała organ do złożenia jej propozycji służby, zaś pismem z 26 maja 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia. 5 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. udzielił odpowiedzi na powyższe odwołanie, stwierdzając, że przedstawiona propozycja nie jest decyzją administracyjną, gdyż przepisy stosowanej w sprawie ustawy nie przewidują takiej formy. Propozycja zatrudnienia ma umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Organ poinformował także stronę o konsekwencjach związanych z przyjęciem propozycji zatrudnienia jak również wynikających z odmowy jej przyjęcia oraz odwołał się do Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy, a także zabezpieczenia realizacji zadań przez organy administracji publicznej w związku z wdrażaniem reformy administracji skarbowej. Z kolei pismem z 12 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. odpowiedział skarżącej na jej wezwanie z 22 maja 2017 r., uznając je za bezzasadne. Organ podtrzymał prezentowaną wykładnię art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz stanowisko, iż propozycja zatrudnienia nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Pismem z 6 września 2017 r. skarżąca wystąpiła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z zażaleniem na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z 13 września 2017 r. uznał, że zażalenie nie może być rozpoznane, gdyż, jak stwierdził, wymyka się jurysdykcyjnemu postępowaniu administracyjnemu, a tym samym brak jest podstaw do rozpoznawania sprawy w trybie unormowań tego aktu normatywnego. Skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. wyrażającą się w braku podjęcia czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu wniosła B. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W piśmie z 23 listopada 2017 r. i 27 marca 2018 r. skarżąca podtrzymała wniesioną skargę. Pismem z 14 grudnia 2017 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 27 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił do udziału w postępowaniu Związek Zawodowy [...]. Oddalając powyższą skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że przedmiotem oceny była bezczynność w zakresie nierozpoznania przez organ administracji publicznej wniesionego odwołania od decyzji będącej propozycją zatrudnienia. Następnie Sąd wskazał na właściwość sądu administracyjnego w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz że skarżąca pismem z 6 września 2017 r. wystąpiła z zażaleniem do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który odpowiedzią z 13 września 2017 r. nie uznał zażalenia za zasadne. Skarżąca wypełniła zatem wymóg formalny wniesienia skargi, co pozwoliło na rozważenie jej dopuszczalności widzianej od strony przedmiotowej. Zdaniem Sądu, ocena zasadności wniesionej skargi może być rozpoznawana w dwojaki sposób, ponieważ mocą orzeczeń tutejszego sądu skargi w tym zakresie były odrzucane z uwagi na ich merytoryczną niedopuszczalność, gdyż z treści obowiązujących przepisów, a w szczególności z treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie można wyprowadzić wniosku, że na organie administracji ciąży obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest o tyle odmienna, że skarżąca w sposób niebudzący żadnej wątpliwości wnosi skargę na bezczynność organu w zakresie nierozpoznania jej odwołania od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia. Jak podkreślił Sąd, organ I instancji pismem z 5 czerwca 2017 r. udzielił odpowiedzi na odwołanie skarżącej. Odpowiedź ta wyczerpuje, zawiera wszystkie elementy formalne przewidziane dla decyzji administracyjnej. Z treści tego pisma wynika, który organ je wydał i pochodzi ono od organu właściwego, uprawnionego do jego podjęcia. Zawiera wskazanie adresata jak również zamieszczono w nim rozstrzygnięcie, gdyż podtrzymano stanowisko wyrażone w przedłożonej propozycji zatrudnienia. Nadto pismo to zostało podpisane przez uprawnioną osobę. Skarga jest natomiast bezzasadna, ponieważ organ wydał rozstrzygnięcie, którego wydania domagała się skarżąca i uczynił to nim skarżąca wniosła skargę do sądu. Z tego powodu skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności podczas gdy w rzeczywistości odwołanie nie zostało prawidłowo rozpoznane i bezczynność po stronie organu istnieje w konsekwencji czego Sąd oddalił skargę zasługującą na uwzględnienie. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 12 września 2018 r. skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 8 listopada 2021 r. w związku z brakiem odpowiedzi od skarżącej i ZZ Celnicy PL na pismo Sądu z 13 października 2021 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zauważyć na wstępie należy, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania oraz przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W świetle bowiem art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (uchwała 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja zaistniała też w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem skarga skarżącej na bezczynność organu administracji podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej: "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy: "Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby". Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym "[w] przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "[p]rzyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ww. ustawy pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej kasacyjnie uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Przyjęcie przez nią propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszce na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłej funkcjonariuszki, której stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy K.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań (w tym żądania rozpoznania "odwołania" od propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej), jest też wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Za niezrozumiałe natomiast należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w jednej strony, wskazuje poglądy prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach o niedopuszczalności skargi wniesionej w sprawie jak niniejsza, a następnie dokonuje kwalifikacji pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 5 czerwca 2017 r., jako spełniającego cechy formalne decyzji administracyjnej. Fakt, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi nie pozwalał jeszcze na ocenę, czy pozostawał w bezczynności, skoro nie zostało uprzednio wyjaśnione, czy przedmiot skargi podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wprawdzie skarga kasacyjna skutkowała uchyleniem niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji oddalającego jej skargę, co stosownie do regulacji zawartej w art. 203 pkt 1 P.p.s.a., powinno uzasadniać przyznanie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego tym niemniej ostateczny wynik sprawy tj. odrzucenie skargi nie pozwalał na obciążenie nimi organu. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.