IV SA/Wa 2912/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługi wodne oddala skargę. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor"), po rozpatrzeniu reklamacji Miasta [...] (dalej "Skarżący") od informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...], [...], określił dla Skarżącego opłatę zmienną za okres II kwartału 2019 r. w wysokości 5566 zł za wprowadzenie do rzeki [...] wód opadowych i roztopowych, ujętych w otwarty system kanalizacyjny, pochodzących z 12,00 ha powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni dróg i parkingów wchodzących w skład ulicy [...], po ich uprzednim oczyszczeniu. II. Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej organu: 1. W dniu 3 września 2019 r. Dyrektor ustalił, w formie informacji kwartalnej za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 5566 zł za wprowadzenie do rzeki [...] wód opadowych i roztopowych, ujętych w otwarty system kanalizacyjny, pochodzących z 12,00 ha powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni dróg i parkingów wchodzących w skład ulicy [...], po ich uprzednim oczyszczeniu. 2. Pismem z dnia 18 września 2019 r. Skarżący złożył reklamację od tej informacji, w której nie zgodził się z wysokością przedmiotowej opłaty, ustalonej w informacji. Skarżący podniósł, że z art.272 ust.5 ustawy wynika, że opłata winna być naliczona jako iloczyn: 1) jednostkowej stawki opłaty, określonej w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), tj. 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok; 2) ilości odprowadzonych wód w okresie, wyrażonej w m3, 3) czasu wyrażonego w latach. W sytuacji, w której wynikający z przepisów okres rozliczeniowy opłaty wynosi nie rok a kwartał, ostatni składnik w/w iloczynu (tj. czas) winien być ustalony jako 1/4 roku, nie zaś jako rok. 3. Organ nie uznał reklamacji. Wyjaśnił, że z treści art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wynika, że na potrzeby ustalenia opłaty niezbędna jest wiedza co do składowych, takich jak: (-) jednostkowa stawka opłaty (0,75 zł/m3), (-) ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3 (w niniejszej sprawie 7420,80 m3), i (-) czas, wyrażony w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Jednostkowa stawka opłaty zmiennej wyrażona jest w m3/rok i nieprawidłowe jest dostosowywanie jej do wyliczeń za 1 m3/kwartał. III. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Dyrektora, zarzucając tej decyzji: 1) naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art.14 ust.2 w zw. z art.14 ust.1 pkt 5 Prawa wodnego przez jego właściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu i rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości co do normy prawnej wynikającej ze stosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego, który jest podstawą obliczenia opłaty zmiennej określonej zaskarżoną decyzją, podczas gdy przedmiotem sprawy jest nałożenie obowiązku i określenie wysokości daniny publicznej, a w takich przypadkach dokonując wykładni przepisów wątpliwości co do treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.272 ust.5 w zw. z art.272 ust.10 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłata zmienna, której sposobu wyliczenia dotyczą te przepisy powinna być wyliczona jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty, ilości wody (wyrażonej z m3) i czasu (tj. kwartał), co przy wyliczeniu opłaty kwartalnej powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "1", podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jako ostatni z wymienionych wyżej czynników iloczynu powinien być uwzględniony "czas wyrażony w latach", co przy wyliczeniu opłaty w odniesieniu do kwartalnego okresu rozliczeniowego powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "0,25", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i określenie w zaskarżonej decyzji opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód – wód deszczowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej w wysokości czterokrotnie wyższej niż należna. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Dyrektora z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VI. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Dyrektora prowadzi do następujących wniosków: Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym oraz przepis § 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Stosownie do treści art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Zgodnie z art. 272 ust. 10 ustawy ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Według § 8 pkt 1 w/w rozporządzenia jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2019 r., ponieważ Skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2009 r. nr [...] na odprowadzanie wód opadowo - roztopowych do rzeki [...]. Skarżący nie kwestionuje zasadności określenia opłaty zmiennej za korzystanie z tej usługi wodnej. Istotą sporu jest prawidłowość jej określenia, ponieważ Skarżący zarzuca, że organ nieprawidłowo zastosował wynikający z art. 272 ust. 5 ustawy wzór stanowiący podstawę do ustalenia wysokości należnej za dany okres rozliczeniowy opłaty. Ze względu na treść przytoczonego już art. 272 ust. 10 ustawy okresem rozliczeniowym dla opłaty zmiennej za usługi wodne wyszczególnione w ust. 1 – 9 jest okres kwartalny mimo, że składnikiem wyrażonego w art. 272 ust. 5 ustawy sposobu obliczania opłaty (wzoru) będącego iloczynem trzech wartości, jest czas wyrażony w latach. Opłata zmienna została obliczona przez organ jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł m3/rok), ilości odprowadzanych wód (w okresie objętym decyzją tj. w kwartale, wyrażonej w m3) i czasu (odpowiadającego liczbie jednostki rozliczeniowej). Skarżący wyraził stanowisko, że opłata zmienna powinna być wyliczona przy uwzględnieniu kwartalnego okresu rozliczeniowego, który powinien stanowić wartość 1/4 roku (a więc 0,25 jednostki rozliczeniowej), skoro składnikiem określonego w przepisie iloczynu jest czas wyrażony w latach. Wskazał także, że organ do przyjętego do obliczeń iloczynu podstawił nieprawidłową wartość odpowiadającą jednostkowej stawce opłaty. Organ przyjął wartość 0,75 zł za m3 wody na rok, w sytuacji gdy chodzi o okres kwartalny, co powinno skutkować wykorzystaniem do obliczeń czwartej części tej wartości. Zdaniem Skarżącego ten sposób ustalenia opłaty spowoduje, że w skali roku poniesie kilkakrotnie koszt wynikający ze stawki, która dotyczy całego roku. W ocenie sądu zarzuty skargi nie są zasadne. Prawidłowe jest stanowisko organu, który określił opłatę zmienną zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego). Nie może być wątpliwości, że opłata zmienna za usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód ustalana jest zgodnie z treścią art. 272 ust. 5 Prawa wodnego za faktyczną ilość wody odprowadzonej w danym okresie rozliczeniowym. Ustawodawca przyjął, że co do zasady opłata ma mieć wymiar odpowiadający kwartalnemu okresowi rozliczeniowemu (art. 272 ust. 10 ustawy). Tak określona zasada pozwala przyjąć do obliczenia wysokości opłaty, przy zastosowaniu ogólnego wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 ustawy, wartość wyrażającą liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych tj. właśnie jedność, ponieważ okresem rozliczeniowym jest kwartał. Ujętemu we wzorze okresowi rozliczeniowemu odpowiada faktyczna ilość wody odprowadzonej w tym wyrażonym liczbą okresie rozliczeniowym. W informacji Dyrektor ustalił wysokość opłaty zmiennej za okres rozliczeniowy odpowiadający konkretnemu kwartałowi w roku. Do ustalenia opłaty przyjęto iloczyn ilości odprowadzonej w tym kwartale wody, obowiązującej stawki za 1 m3 wody na rok i liczby odpowiadającej uwzględnionemu okresowi rozliczeniowemu (a więc jedności, skoro rozliczano 1 kwartał). Ten sposób ustalenia opłaty, jest rzetelny i odpowiada podanej przez Skarżącego ilości odprowadzonych wód, a także wynikającej z przepisów ustawy zasadzie ustalania opłaty dla kwartalnego okresu rozliczeniowego. Odmienna wykładnia przepisu, którą prezentuje Skarżący, polegająca na uwzględnieniu w stosowanym iloczynie zamiast liczby 1 wyrażającej kwartalny okres rozliczeniowy, liczby wyrażającej 1/4 okresu rocznego (a więc zamiast 1,00 jako składnika wzoru, liczby 0,25), prowadziłaby do niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej. W przypadku określonego przez ustawodawcę sposobu obliczenia opłaty zmiennej, odpowiednia proporcja wynikająca z ustalania opłaty za cząstkowy okres w danym roku została już uwzględniona w tej części wzoru, która wyraża ilość wody odprowadzonej w danym okresie rozliczeniowym. Skarżący domagając się pomnożenia jednostkowej stawki za 1 m3 wody, ilości odprowadzonych m3 wody i liczby 0,25 (jako wyrażonej liczbowo części kwartalnej 1 roku) nie zauważa jednocześnie potrzeby uwzględnienia w wyliczeniach innej ilości odprowadzonej wody, która w takim przypadku jak proponuje powinna odpowiadać ilości obejmującej całoroczne korzystanie. Sugerowana w końcowej części wzoru proporcja (0,25 zamiast 1) powinna odnosić się do ilości wody odprowadzanej w całym roku. Iloczyn takich składowych jak jednostkowa stawka opłaty 0,75 za 1m3/rok, ilość odprowadzonej wody w m3 w danym roku i wartości 0,25 (odpowiadającej liczbowemu wyrażeniu czasu tj. roku) odpowiadałby określonej przez organ wysokości opłaty zmiennej przy zastosowaniu zasad wynikających z art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego. Należy zauważyć, że w tej sprawie ustalenie wysokości opłaty zmiennej nastąpiło w okresie przejściowym, w którym ilość wody odprowadzonej do wód nie była ustalana na podstawie sposobu, który w przyszłości będzie znajdował zastosowanie, a więc opomiarowania. Ustalane w ten sposób dane dotyczące ilości wód będą odpowiadały faktycznemu korzystaniu w kwartalnym okresie rozliczeniowym. W przedmiotowej sprawie ustalenie danych niezbędnych do określenia opłaty zmiennej nastąpiło w sposób wynikający z art. 552 ust. 2 pkt 2 ustawy, a więc w oparciu o przekazane przez skarżącego w ramach kontroli dane, dotyczące ilości odprowadzonych wód w ciągu roku. Organ uwzględniając tą okoliczność, ze względu jednak na kwartalny charakter opłaty, do jej określenia przyjął ilość wody odpowiadającą korzystaniu z wód w kwartalnym okresie rozliczeniowym. Było to działanie prawidłowe. Należy przyjąć, że w okresie przejściowym, a więc do 31 grudnia 2020 r. ( ze względu na treść art. 552 ust. 2 ustawy), ustawodawca dopuszcza określenie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód przy uwzględnieniu danych, które mogą być ustalane w inny sposób, aniżeli na podstawie faktycznego korzystania. Dlatego też organ, który uzyskał od Skarżącego dane dotyczące ilości odprowadzanych wód w skali roku, mógłby również określić opłatę zmienną za konkretny kwartał 2019 r. obliczając ją na podstawie iloczynu obowiązującej stawki za 1 m3 wody/rok, podanej rocznej ilości odprowadzanych wód i liczby odpowiadającej wartości 0,25 roku. Tak określona opłata byłaby jednak taka sama jak ustalona przez organ w zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu wzoru uwzględniającego 1 pełny okres rozliczeniowy, którym zgodnie z art. 272 ust. 10 ustawy musi być okres kwartalny. Nie ma racji Skarżący, że organ przyjął do obliczeń nieprawidłową stawkę jednostkowej opłaty za 1 m3 wody, w sytuacji gdy zastosował stawkę, która jest zgodnie z treścią § 8 pkt 1 w/w rozporządzenia stawką za 1 m3 wody w skali roku. Określenie opłaty zmiennej dotyczy konkretnego okresu rozliczeniowego, w tym przypadku II kwartału 2019 r., co oznacza, że opłata dotyczy każdego odprowadzonego w tym kwartale 1 m3 wody i tym samym zostaje za taką ilość wody pobrana raz w skali całego roku. Za odprowadzony w danym kwartale 1 m3 wody opłata zmienna pobierana jest jednorazowo i już nigdy później nie będzie pobrana, co uzasadnia pobranie stawki w pełnej wysokości. Zdaniem Sądu, wbrew temu co zarzucił Skarżący, na tle wykładni przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nie rodzą się wątpliwości interpretacyjne, prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty zmiennej. Możliwość, a nawet konieczność przyjęcia, że pojęcie "czasu wyrażonego w latach" oznacza także jednostki krótsze niż 1 rok i odpowiada tak naprawdę liczbie przyjętych do obliczeń okresów rozliczeniowych, wynika z treści art. 272 ust. 10 ustawy. W ocenie Sądu, wykładnia przyjęta przez organ jest prawidłowa, wyrażająca kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter. Wykładnia ta jest zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej, tj. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, str.1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydania specjalne, rozdz. 15, t.5, str.275). Nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie. W związku z powyższym art. 7a k.p.a. nie znajdował zastosowania. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego poprzez ustalenie kwartalnej opłaty zmiennej w wysokości nieadekwatnej do ilości wprowadzanych do rzeki wód opadowych i roztopowych, ani mającego wpływu na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ zgromadził wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił. W świetle powyższych okoliczności wniesioną skargę należy uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.