II OSK 363/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 686/18 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 26 października 2016 r. Nr XIX/210/16 w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 września 2018 r. sygn. II SA/Kr 686/18 oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 26 października 2016 r. nr XIX/210/16 w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś Dominikowice część działki nr [...], część działki nr [...]i działka nr [...], działka nr [...](dalej: plan miejscowy). Jak stwierdził Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gorlice, wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Gorlice z dnia 18 czerwca 1998 r. nr XXXIX/230/98, w szczególności w pkt 3 - Struktura funkcjonalno-przestrzenna (zasady i kierunki rozwoju), nie formułuje zakazu zabudowy obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej o zróżnicowanych warunkach dla rozwoju rolnictwa takich jak: kompleksy gleb najwyższych klas bonitacyjnych preferowane dla intensywnego rolnictwa, tereny korzystne dla rozwoju sadownictwa (cała gmina) oraz tereny obsługi rolnictwa. Z wyjaśnień pełnomocnika organu planistycznego wynika, że na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej znajduje się zabudowa, a sam obszar był wskazany w studium jako obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przy uzasadnionym założeniu, że treść punktu 3.5. Studium, dopuszcza jego zainwestowanie. W ocenie Sądu, fakt wieloznaczności norm Studium, który można wyprowadzić stosując do pojęcia obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej treść pkt 3.5. Studium, jest okolicznością w pewien sposób naganną prawnie, tworzącą brak pewności w przedmiocie potencjalnej zawartości merytorycznej kierunków zagospodarowania gminy, ale jednocześnie w takiej sytuacji trudno jest mówić, że prawodawca lokalny naruszył normy studium jako aktu polityki administracyjnej. Co więcej treść pkt 3.5. Studium bardzo niejasno zatytułowanego "Tereny zabudowane i wskazane w obowiązującym planie miejscowym Gminy do zabudowy do ograniczenia rozwoju", daje podstawę do niewykluczenia poglądu, że omawiany akt polityki administracyjnej w postaci Studium dopuszcza w planie miejscowym zmianę sposobu przeznaczenia obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej przez potencjalne doprecyzowanie jego zainwestowania w treści planu miejscowego. A zatem kierunek rolniczy w świetle jego brzmienia nie eliminuje bezwzględnie potencjalnego, będącego niejako w drugim tle "punktowego" kierunku inwestycyjnego, co może być różnie oceniane, ale jest do wyprowadzenia z treści Studium. Tym samym Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że kontrolowana zmiana planu miejscowego narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej: upzp), poprzez naruszenie ustaleń studium zapisami uchwalonej zmiany planu miejscowego. 2. Wojewoda Małopolski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż ww. zmiana planu miejscowego jest zgodna z uchwałą Rady Gminy Gorlice z dnia 18 czerwca 1998 r. nr XXXIX/230/98 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Gorlice wniosła o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. Ocenę zarzutu skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą natury ogólnej, a mianowicie, istotne znaczenie ma ta okoliczność, że powołane studium zostało uchwalone w 1998 r. na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie upzp. Zgodnie z art. 87 ust. 1 upzp studia uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowały moc, jednak siłą rzeczy takie studium odpowiada wymogom ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś upzp. Dlatego też należy w sposób szczególny postrzegać przesłankę spójności planu miejscowego uchwalonego w trybie upzp z takim "starym" studium. W szczególności na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie istniał wymóg określania w studium obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Brak jednoznaczności ustaleń studium uchwalonego w trybie ustawy z 1994 r. czyni niezwykle utrudnionym przyjęcie, że plan narusza jego ustalenia. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji niezwykle celnie wskazuje na wieloznaczności norm kierunkowych zawartych w analizowanym studium. 4.4. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że ww. studium nie formułuje zakazu zabudowy obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej o zróżnicowanych warunkach dla rozwoju rolnictwa. Należy przy tym mieć na uwadze, że studium musi być odczytywane jako akt kierunkowy wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś jako dokument określający konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości. Wieloznaczność zapisów studium, uniemożliwia przyjęcie, że określone w planie przeznaczenie część działki nr [...], część działki nr [...] i działka nr [...], działka nr [...] jest sprzeczne ze studium. Nie sposób bowiem wskazać na jednoznaczny brak zgodności ustaleń planu ze studium. Należy więc zgodzić się z Sądem I instancji, że treść pkt 3.5. studium daje podstawę do niewykluczenia poglądu, że omawiany akt polityki administracyjnej w postaci Studium dopuszcza w planie miejscowym zmianę sposobu przeznaczenia obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej przez potencjalne doprecyzowanie jego zainwestowania w treści planu miejscowego. Jak trafnie zauważył Sąd, nie można wykluczyć w ramach wykładni, że dopuszczalne jest zainwestowanie na określonych warunkach w obrębie pojedynczych działek, m.in. zlokalizowanych w terenach osuwiskowych, w strefach ekologicznych leśno - rolnych, w strefach dolin potoków. 4.5. Tym samym zarzut naruszenia art. 9 ust 4, art. 15 ust 1 i art. 20 ust 1 upzp jest niezasadny. Należy bowiem wyjaśnić, że w świetle art. 28 ust. 1 upzp nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.