II SA/Bk 561/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B. O. i D. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Burmistrz Z., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Gospodarstwo Rolne A. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obory wolnostanowiskowej (głębokościółkowej) do opasu bydła (do 156 DJP) oraz płyty gnojowej, wraz z infrastrukturą techniczną w zabudowę zagrodowej, na części działki o nr ew. gr. [...] w obrębie D., gm. Z., decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2018r., poz. 1945, dalej w skrócie: "u.p.z.p.") Odwołanie od w/w decyzji złożyli D. K. i B. O. zarzucając jej naruszenie: art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; art. 54 ust. 2 pkt. c) u.p.z.p. poprzez uznanie, iż realizowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać na możliwość komunikacji pieszej i kołowej na terenie sąsiadującym z inwestycją; art. 76 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieuwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy konieczności budowy wraz z oborą zbiornika na nieczystości płynne (zwierzęce) i błędne wskazanie w skarżonej decyzji, iż kwestia odprowadzanie ścieków powyższej inwestycji "nie dotyczy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił przesłanki decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 stwierdzając, że organ I instancji w decyzji nie dokonał analizy przesłanek określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p, poprzestając jedynie na stwierdzeniu ich zaistnienia. W decyzji organu I instancji pojawia się co prawda ustalenie, że Inwestor posiada gospodarstwo rolne na terenie Gminy o powierzchni ponad 4,52 ha, tym niemniej jak podkreśliło SKO brak jest ustaleń, jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w danej gminie, i czy gospodarstwo Inwestora przekracza tą średnią. Drugą okolicznością decydującą o uchyleniu zaskarżonej decyzji był fakt, iż organ I instancji nie ustalił, czy planowana inwestycja w rzeczywistości stanowi zabudowę zagrodową, nawet jeśli budynek mieszkalny inwestora znajduje się na innej nieruchomości niż ta objęta wnioskiem, czy pozostaje on w funkcjonalnym powiązaniu z planowaną inwestycję, czy w danym przypadku rolnik osiada tylko jedno siedlisko. Ponadto Inwestor nie wyjaśnił związku planowanej inwestycji z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a organ zaniechał wezwania Inwestora do złożenia takich wyjaśnień. Na tej podstawie SKO zobowiązało organ I instancji aby w toku ponownego rozpatrywania sprawy zwróciło się do Inwestora celem złożenia stosownych wyjaśnień na okoliczność powiązania budynków z prowadzoną działalnością rolniczą i wkomponowania planowanej inwestycji w zabudowę siedliskową (nawet funkcjonalnie powiązaną z planowaną zabudowa gospodarczą). Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania organ uznał ich bezzasadność. Wyjaśnił, że kwestia wpływu planowanej inwestycji na środowisko (w tym również uciążliwości zapachowe) podlegała wyjaśnieniu na etapie postępowania środowiskowego, w toku którego została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2019r. stwierdzająca brak obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia. SKO wyjaśniło dodatkowo, że wbrew zarzutom odwołania, wnioskowany teren ma dostęp (prawny i faktyczny) do drogi publicznej, a w zaskarżonej decyzji wskazano też wielkość powierzchni zabudowy określając ją na poziomie 3%. Za uzasadniony Kolegium uznało z kolei zarzut braku określenia sposobu odprowadzania nieczystości ciekłych z terenu inwestycji, wskazując, że w przedmiotowym postępowaniu konieczne jest zweryfikowanie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p.). Konkludując SKO stwierdziło, że nie miało podstaw do orzekania co do istoty albowiem konieczne jest uprzednie ustalenie, czy planowa inwestycja mieści się w ramach zabudowy zagrodowej. Jeśli okazałoby się, że nie można jej kwalifikować jako zabudowy zagrodowej - konieczne byłoby przeprowadzenie stosownej analizy i wydane decyzji z zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Wykonanie zaś tych czynności samodzielnie przez Kolegium godziłoby w wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Sprzeciw od powyższej decyzji jedynie w zakresie jego uzasadnienia, wnieśli D. K. i B. O., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji zasadności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2019 r., stwierdzającej brak obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, podczas gdy z dokonanych ustaleń wynika, że wpływ inwestycji na środowisko i sąsiednie nieruchomości będzie znaczny; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a mianowicie: (a) brak analizy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2019 r., która stwierdziła brak obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia w powiązaniu z zebranym materiałem dowodowym, podczas gdy z samej istoty planowanego przedsięwzięcia, jak i jego wpływu na sąsiednie nieruchomości wynika, że przeprowadzenie takiej oceny jest konieczne; (b) ustalenie, że teren inwestycji ma prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w rzeczywistości brak jest faktycznego dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu złożonego Sprzeciwu jego autorzy stwierdzili, że okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności rzeczywiste oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko i nieruchomości sąsiednie, uzasadniały przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i weryfikacji czy jest ono zgodne z parametrami ustalonymi dla danej inwestycji wynikającymi z decyzji środowiskowej, od których w rzeczywistości może znacznie odbiegać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei z art. 64e tej ustawy wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W myśl zaś art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną w tak zakreślonej kognicji, sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w sprzeciwie i zawartej w nim argumentacji uznając, iż SKO prawidłowo skorzystało w analizowanej sprawie z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję Burmistrza Z. ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i przekazując ją do ponownego rozpoznania. Powodem, dla którego Kolegium odstąpiło od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy był brak ustalenia przez organ I instancji podstawowej okoliczności z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a mianowicie, czy planowana inwestycja faktycznie stanowi zabudowę zagrodową. Tymczasem jak trafnie podkreśliło Kolegium regulacja art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zawierająca wyjątek od obowiązku spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1) może być zastosowana tylko wówczas, gdy planowana inwestycja spełnia łącznie warunki: zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W związku z tym, iż organ I instancji zaniechał ustalenia nie tylko funkcjonalnego powiązania planowanej inwestycji z działalnością rolniczą Inwestora, ale i ustalenia, czy planowana inwestycja faktycznie wpisuje się w charakter zabudowy zagrodowej, SKO zasadnie uchyliło zaskarżoną decyzję zobowiązując organ I instancji aby w toku ponownego rozpatrywania sprawy zwrócił się do Inwestora celem złożenia stosownych wyjaśnień na okoliczność powiązania budynków z prowadzoną działalnością rolniczą i wkomponowania planowanej inwestycji w zabudowę siedliskową (nawet funkcjonalnie powiązaną z planowaną zabudowa gospodarczą). Trafnie przy tym Kolegium dodatkowo wskazało na brak określenia sposobu odprowadzania nieczystości ciekłych z terenu inwestycji i konieczność zweryfikowania, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego - art. 61 ust. 1 pkt. 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Inwestor wskazał co prawda we wniosku, że punkt dotyczący odprowadzania ścieków nie dotyczy wnioskowanej inwestycji, ale – jak słusznie zauważyło SKO - na terenie inwestycji takie nieczystości będą powstać stąd też konieczne jest zweryfikowanie przez organu I instancji, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p.). Urządzenia te nie muszą wprawdzie istnieć w momencie planowania inwestycji, ale Inwestor powinien wyjaśnić, w jaki sposób ścieki związane z produkcją rolną będą zagospodarowywane, a stosowne ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć się w decyzji określającej warunki zabudowy. Takich zaś ustaleń próżno szukać w decyzji wydanej przez organ I instancji, stąd też Kolegium trafnie zaleciło przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnienie materiału dowodowego o powyższe ustalenia. Przy czym należy zgodzić się z Kolegium, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (opisany powyżej) miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji podzielić należało stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że decyzja organu I instancji została wydana na naruszeniem przepisów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 §3 k.p.a., albowiem zgromadzony materiał dowodowy nie był niewystarczający dla ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Zresztą co istotne w przedmiotowej sprawie sami autorzy sprzeciwu nie kwestionują prawidłowości wydanej przez Kolegium decyzji kasacyjnej, a ich zarzuty koncentrują się tylko i wyłącznie wokół jej uzasadnienia. Zdaniem wnoszących sprzeciw w uzasadnieniu decyzji SKO, po pierwsze zabrakło analizy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 14 lutego 2019r. stwierdzającej brak obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, a po drugie Kolegium nieprawidłowo ustaliło, że teren inwestycji ma prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Powyższe zarzuty nie mogły być jednak na tym etapie uwzględnione, albowiem wobec zakreślenia przez art. 64 e p.p.s.a. granic rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji w ten sposób, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skład orzekający nie mógł oceniać zaskarżonych decyzji pod względem merytorycznym, a taki charakter mają de facto podniesione w sprzeciwie - zarzuty. Ponadto, co należy podkreślić, wydana przez SKO decyzja kasacyjna, nie przesądza w sposób definitywny podniesionych w sprzeciwie - kwestii, stąd też ustalenie, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, czy nie, jest zagadnieniem wciąż otwartym. Jako nietrafioną należy też ocenić argumentację sprzeciwu wskazującą na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Zagadnienie to zostało bowiem rozstrzygnięte w odrębnej decyzji Burmistrza Z. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2019r. stwierdzającej brak obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia, stąd też brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń zawartych w tej decyzji na etapie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej z [...] lipca 2019r. Mając powyższe okoliczności na uwadze sąd podzielił stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy sąd, na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.