II SA/Wa 2042/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga R. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa". Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. R. K. zwrócił się do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg służby. Wskazał, iż do służby w organach Milicji Obywatelskiej wstąpił w dniu [...] października 1986 r. w ramach odsłużenia 2-letniej, zasadniczej służby wojskowej. Po ukończeniu okresu przygotowawczego i złożeniu przysięgi pełnił służbę na terenie [...] w Zmotoryzowanych Oddziałach Milicji Obywatelskiej. W 1987 r. wnioskodawca rozpoczął naukę w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...]. W 1990 r. po zakończeniu nauki i uzyskaniu promocji na pierwszy stopień oficerski został pozytywnie zweryfikowany i rozpoczął służbę w organach Policji. Pełniąc służbę w [...] Komisariacie Policji [...], jednostce o najwyższym wskaźniku zagrożenia przestępczością na terenie miasta, wnioskodawca zajmował się początkowo zwalczaniem przestępczości przeciwko mieniu, by następnie podjąć służbę w Sekcji Zabójstw. W toku pełnionej służby wnioskodawca zajmował szereg odpowiedzialnych i kierowniczych stanowisk. Podczas służby w Komendzie [...] Policji oraz Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji zajmował się przede wszystkim zwalczaniem zorganizowanych grup przestępczych. Za swoje zaangażowanie w służbie był wielokrotnie nagradzany oraz wyróżniany. Wnioskodawca wskazał ponadto, że za wzorową służbę został odznaczony Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. Otrzymał również dyplom Prezydenta Miasta [...] za osiągnięcia w pracy oraz osobisty wkład w poprawę bezpieczeństwa w [...]. Zaznaczył, że w latach 2001-2002 pełnił służbę w warunkach zagrażających zdrowiu i życiu, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister SWiA, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c ww. ustawy. Organ podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] maja 1990 r., tj. przez 2 lat, 8 miesięcy i 15 dni. Całkowity okres jego służby wynosi natomiast 19 lat, 8 miesięcy i 17 dni. Z kopii akt osobowych sygn. [...] przekazanych przez IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989r. Z informacji dotyczącej przebiegu służby, przekazanej przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]) wynika, że wnioskodawca po dniu 12 września 1989 r. był mianowany na wyższe stopnie i stanowiska służbowe oraz pozytywnie opiniowany. Wobec wnioskodawcy dwukrotnie prowadzono postępowania dyscyplinarne: w 2000 r. - postępowanie zakończono uznaniem winy, lecz odstąpiono od ukarania; w 2006 r. - postępowanie umorzono z powodu zwolnienia obwinionego ze służby w Policji. Jednocześnie w ww. informacji wskazano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Następnie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Dalej organ zauważył, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, iż spełnienie tego warunku postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby po dniu 12 września 1989 r. pełnionej nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Dalej Minister SWiA stwierdził, że całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 19 lat, 8 miesięcy i 17 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa obejmuje okres 2 lat, 8 miesięcy i 15 dni, co stanowi około 15% całego okresu służby. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Niemal 3-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Odnośnie spełnienia przesłanki rzetelności wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. organ wskazał, iż wśród dokumentów zawierających pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne stopnie policyjne i stanowiska służbowe, stanowiących o rzetelności realizowanych przez stronę czynności służbowych, znajduje się również informacja o prowadzonych dwukrotnie wobec wnioskodawcy postępowaniach dyscyplinarnych. Przywołane powyższej okoliczności mogą podawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Jednocześnie, jak wskazał Komendant [...] Policji, w zgromadzonym materiale brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że służba wnioskodawcy pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe stoi w sprzeczności z przekazanym przez wnioskodawcę zaświadczeniem wydanym przez Komendanta [...] Policji w dniu [...] września 2007 r. stwierdzającym, że w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2001 r. pełnił on służbę w Policji w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie organ zauważył, iż z dokumentów przekazanych przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA wynika, że świadczenie emerytalne wypłacane R. K., było podwyższone z uwagi na służbę w 2001 r. w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu - na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Końcowo organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i bezdyskusyjna, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W skardze złożonej na ww. decyzję Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów mających na celu ustalenie, czy pełniona przez skarżącego służba w Policji wykonywana była rzetelnie, w szczególności z narażeniem życia; - art. 76 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentów urzędowych przekazanych przez Zastępcę Dyrektora Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji wraz z imiennymi kartami wykonywania czynności w warunkach zagrażających życiu oraz zaświadczenia Komendanta [...] Policji; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, to jest przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia jedynie wybranych fragmentów dokumentów uzasadniających odmowę wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się przez organ do wszystkich, istotnych okoliczności sprawy oraz przedstawionych dowodów wskazujących na rzetelne i z oddaniem pełnienie przez skarżącego służby w Policji, w tym w warunkach zagrażających życiu; - art. 3a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 218, poz. 1592), poprzez jego niezastosowanie i zaliczenie na poczet służby w organach bezpieczeństwa państwa komunistycznego dwuletniego okresu zasadniczej służby wojskowej. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie kosztów postępowania; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W motywach skargi skarżący wskazał, iż organ wydając zaskarżoną decyzję poczynił ustalenia jedynie w oparciu o dokumenty uzyskane z IPN oraz wybrane fragmenty pism Komendanta [...] Policji oraz Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP nie wyjaśniając z jakich powodów odmówił przymiotu wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącego. Tym samym organ dokonał dowolniej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego. Organ całkowicie zignorował potwierdzone dokumentami informacje, że do służby w organach Milicji Obywatelskiej skarżący wstąpił w dniu [...] października 1986 r. w ramach tzw. służby zastępczej, trwającej przez okres dwóch lat. Do dnia [...] października 1988 r. był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej "odrabiającym" służbę wojskową. Uwzględniając treść art. 3a ustawy o ujawnianiu informacji (...) oraz art. 46 i art. 72 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 44, poz. 220), od ustalonego przez organ okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa należy odjąć 2 lata, co spowoduje, że okres ten wyniesie 8 miesięcy i 15 dni, tj. 15% całego okresu służby skarżącego. Organ nie odniósł się również do wyjaśnień skarżącego, iż w ramach służby zastępczej w oddziałach Milicji Obywatelskiej otrzymał propozycję podjęcia nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...], co miało stanowić zaliczenie 2-go roku zasadniczej służby wojskowej. Skarżący, jak podkreślił, został słuchaczem WSO w [...], a nie Akademii Spraw Wewnętrznych, a biorąc pod uwagę fakt, że przemianowanie placówki nastąpiło na podstawie niejawnego aktu prawnego, nie miał możliwości rezygnacji z nauki w tej placówce. Dalej skarżący podniósł, iż organ kwestionując rzetelność jego służby po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, pominął informację przekazaną w piśmie [...], który stwierdził: "należy uznać, że [...] R. K., pomimo prowadzonych postępowań dyscyplinarnych (zakończonych odstąpieniem od ukarania oraz umorzeniem z powodu zwolnienia ze służby w Policji) rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych, udzielanych mu licznych wyróżnieniach (obejmujących odznaczenia państwowe - Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrny Krzyż Zasługi oraz odznaczenie resortowe - Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant"), mianowania na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, podwyższenia uposażenia zasadniczego i podwyższenia dodatku służbowego". Organ nie wyjaśnił dlaczego nie dał wiary informacjom przekazanym przez Komendanta [...] Policji. Nadto w ogóle nie próbował ustalić, jakich przewinień dotyczyły prowadzone postępowania dyscyplinarne bezpodstawnie zakładając, że sam fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego jest wystarczającą i jedyną przesłanką do stwierdzenia, że skarżący nierzetelnie pełnił służbę w Policji, co stoi w oczywistej sprzeczności z informacjami przekazanymi przez [...], jak również z ustalonym przebiegiem jego służby. Skarżący zarzucił również, że organ dokonując oceny przesłanki wykonywania czynności z narażeniem zdrowia i życia nie odniósł się w żaden sposób do pism Zastępcy Dyrektora Centralnego Biura Śledczego, imiennych kart wykonywania czynności w warunkach zagrażających życiu oraz zaświadczenia Komendanta [...] Policji. Nie ustosunkował się również do informacji zawartych w opiniach służbowych oraz wnioskach o nadanie Srebrnego i Brązowego Krzyża Zasługi, dotyczących rozpracowywania jednych z najgroźniejszych i najbardziej brutalnych zorganizowanych grup przestępczych. Nie uwzględnił też faktu rozpoczęcia przez skarżącego służby w 1990 r. w [...] Komisariacie Policji odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na terenie zagrożonej najwyższą skalą przestępczości dzielnicy [...] w [...], udziału skarżącego w wykryciu kilkudziesięciu zabójstw, udziału w grupach operacyjno-śledczych rozbijających tzw. "[...]", "[...]", czy "[...]". Zdaniem skarżącego, wyniki osiągane na tym polu świadczą nie tylko jego o determinacji, zaangażowaniu i poświęceniu w służbie, ale także o pracy w warunkach zagrożenia życia i zdrowia zarówno jego samego, jak i jego bliskich. W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec R. K. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405). Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA). W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość w stosunku do typowej, zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, iż w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która, jak ustalił IPN, trwała od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] maja 1990 r., tj. przez okres 2 lat, 8 miesięcy i 15 dni, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy (...)". Jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów przyjął, że ww. okres 2 lat, 8 miesięcy i 15 dni służby nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 19-letniego okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w Policji w stosunku do okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Jak wynika z zaskarżonej decyzji stosunek służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby skarżącego wynosi zaledwie 15%. Organ nie ustosunkował się również do argumentów podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego, iż z racji na to, że odbywał zasadniczą służbę wojskową w organach Milicji Obywatelskiej, służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił tylko przez okres 8 miesięcy i 15 dni, co stanowi zaledwie 3,5% całego okresu służby. Odnośnie pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" organ stwierdził, iż należy je rozumieć jako wykonywanie ich w sposób sumienny, solidny i dokładny. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w informacji z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]), iż skarżący był mianowany na wyższe stopnie i stanowiska służbowe oraz pozytywnie opiniowany. Jednocześnie wskazał, iż wobec skarżącego dwukrotnie prowadzono postępowania dyscyplinarne. Stwierdził, iż "okoliczności te mogą poddawać w wątpliwość rzetelność służby" skarżącego. Z powyższego stwierdzenia nie wynika, aby organ dokonał rzetelnej analizy i oceny ww. okoliczności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, jakie zarzuty zostały postawione skarżącemu w ramach ww. postępowań dyscyplinarnych, a także z jakich powodów w postępowaniu prowadzonym w 2000 r. odstąpiono od ukarania. Nie wziął również pod uwagę stanowiska Komendanta [...] Policji zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. "Informacja o przebiegu służby", gdzie wskazano, że [...] R. K., pomimo prowadzonych postępowań dyscyplinarnych (zakończonych odstąpieniem od ukarania oraz umorzeniem z powodu zwolnienia ze służby w Policji) rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych, udzielane mu liczne wyróżnienia (w tym odznaczenia państwowe: Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrny Krzyż Zasługi oraz odznaczenie resortowe: Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant"), mianowania na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, podwyższenia uposażenia zasadniczego i podwyższenia dodatku służbowego". Oznacza to, że organ nie dopełnił obowiązku wszechstronnego, wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organ w istocie nie wypowiedział się co do tego, czy skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia lub życia, choć wskazał, iż z dokumentów przekazanych przez ZER MSWiA wynika, że świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu było podwyższone z uwagi na służbę w 2001 r. w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Jak podnosił skarżący, organ nie wziął pod uwagę pism Zastępcy Dyrektora Centralnego Biura Śledczego, imiennych kart wykonywania czynności w warunkach zagrażających życiu oraz zaświadczenia Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2007 r. Nie ustosunkował się również do informacji zawartych w opiniach służbowych oraz wnioskach o nadanie odznaczeń: Srebrnego i Brązowego Krzyża Zasługi, dotyczących rozpracowywania jednych z najgroźniejszych i najbardziej brutalnych zorganizowanych grup przestępczych. W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że analiza i ocena dowodów w niniejszej sprawie została dokonana przez organ w sposób wybiórczy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja ma charakter dowolny. Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Organ bowiem w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r. która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącego, w tym awanse, nadane stopnie i odznaczenia: Brązowy i Srebrny Krzyż Zasługi oraz Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. Przy czym, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2018 r., poz. 400 ze zm.), ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 23 czerwca 1923 r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Natomiast w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz. U. Nr 67, poz. 804 ze zm.) odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Powyższe kwestie organ powinien w sposób wyczerpujący rozważyć nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się również do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.