II SA/Sz 80/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Rektora Uniwersytetu S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy p o s t a n a w i a odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak sprawy [...], działając na podstawie § 7 ust. 1 Regulaminu studiów Uniwersytetu S. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu S. z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu studiów na Uniwersytecie [...], Prodziekan ds. Studenckich Wydziału P. i A. Uniwersytetu [...], po rozpoznaniu wniosku G. M. z dnia [...] października 2019 r., nie wyraził zgody na wydłużenie terminu do przystąpienia do egzaminów z przedmiotów M. i T. do dnia [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca zgodnie z decyzją wcześniejszą, tj. z dnia [...] września 2019 r. miał wyznaczony nieprzekraczalny termin na przystąpienie do ww. egzaminów, tj. miesiąc od daty każdego z egzaminów z tych przedmiotów wyznaczonych w sesji letniej poprawkowej roku akademickiego [...]. Zgodnie z pouczeniem, od ww. decyzji z dnia [...] października 2019 r. przysługuje odwołanie do Prorektora ds. Studenckich, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzję tę doręczono studentowi za pośrednictwem operatora pocztowego, w dniu [...] listopada 2019 r., do rąk pełnoletniego domownika. W dniu [...] listopada 2019 r. (data stempla pocztowego), wnioskodawca skierował za pośrednictwem Prodziekana ds. Studenckich, wniosek do Prorektora ds. Studenckich Uniwersytetu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy wydłużenia terminu do przystąpienia do egzaminów z M. oraz T. oraz zobowiązanie wnioskodawcy do przystąpienia do ww. egzaminów w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu ww. decyzji. Kwestionowanej decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 7, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak sprawy: [...] wydanym na podstawie art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a., Prorektor ds. Studenckich Uniwersytetu S. orzekł o niedopuszczalności złożenia wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prodziekana ds. Studenckich w przedmiocie braku zgody na wydłużenie terminu do przystąpienia do ww. egzaminów. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wskazał, że decyzja Prodziekana ds. Studenckich została stronie doręczona po złożeniu przez stronę odwołania od tej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że strona nadała odwołanie listem poleconym [...] listopada 2019 r., natomiast odbiór ww. decyzji nastąpił [...] listopada 2019 r. Organ stwierdził, że odwołanie wniesione przed prawidłowym doręczeniem decyzji jest przedwczesne i ma w tym przypadku miejsce niedopuszczalność złożenia przez stronę odwołania. Jednocześnie organ pouczył, że stronie przysługuje prawo złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie od wydanego postanowienia. G. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. postanowienie Prorektora ds. Studenckich Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. wnosząc o jego uchylenie. Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez Prorektora czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w szczególności poprzez wadliwą interpretację przepisów związanych z doręczeniami w postępowaniu administracyjnym oraz nieustalenia faktycznego momentu, w którym nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji Prodziekana z dnia [...] października 2019 r. 2. art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, iż dopiero w dniu [...] listopada 2019 r. nastąpiło doręczenie decyzji Prodziekana, podczas gdy wnioskodawca we wniosku z dnia [...] października 2019 r. wskazał by decyzja ta była doręczona w formie elektronicznej na adres e-mail lub za pomocą e-dziekanatu, co uniemożliwiało stosowanie procedury administracyjnej dla doręczenia pisemnego i w konsekwencji nie mogło stanowić podstawę rozstrzygnięcia Prorektora, 3. art. 46 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia faktycznego momentu doręczenia i błędne przyjęcie, iż doręczenie pisemne jest zdarzeniem mającym doniosłość w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania. W razie gdyby Sąd nie uwzględnił powyższych wniosków, organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że przedmiot sprawy nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Dlatego mimo wydania w sprawie postanowienia i pouczenia strony o prawie do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest ona niedopuszczalna, co uzasadnia wniosek o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie organu, w niniejszej sprawie mimo wydania przez organ postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc teoretycznie znajdującego się w katalogu aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na przedmiot sprawy, o którym orzekł merytorycznie organ pierwszej instancji (przedłużenie terminu do przystąpienia do egzaminów z przedmiotów), w konkretnym przypadku nie występuje sprawa administracyjna, o której mowa w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił organ, materialnoprawną podstawą wydania przez organy uczelni, w tym Prodziekana ds. Studenckich Wydziału P. i A. orzeczenia w przedmiocie zmiany terminu przystąpienia do egzaminów jest wyłącznie przepis § 7 ust. 1 Regulaminu studiów Uniwersytetu S. oraz ewentualnie § 38 ust. 4 (choć nie do końca w konkretnym stanie faktycznym). W konsekwencji powyższego zasadne jest twierdzenie, że decyzja Prodziekana ds. Studenckich Wydziału P. i A. o odmowie przedłużenia terminu do przystąpienia do egzaminów nie jest aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 104 k.p.a. Organ wskazał, że Regulamin studiów przewiduje sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej oraz sprawy załatwiane także decyzją, ale nie decyzją w rozumieniu decyzji administracyjnej, a jedynie władczego rozstrzygnięcia organu uczelni w stosunku do studenta (tzw. akt wewnątrzzakładowy). Rozróżnienie wprowadzają przepisy § 7 i 8 Regulaminu studiów. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi i uzasadniając wniosek o jej oddalenie organ podniósł, że są one chybione z wyżej podnoszonego względu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępnym etapie rozpoznania skargi sąd administracyjny zobligowany jest zbadać czy poddany zaskarżeniu akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd w wyniku kontroli sprawy, dokonanej w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") stwierdził, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – dalej zwanej "k.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa dalej zwanej: "O.p.", postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. § 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W ocenie Sądu, poddane zaskarżeniu postanowienie Prorektora ds. Studenckich Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia [...] grudnia 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Oceniając dopuszczalność zaskarżenia ww. postanowienia, nie można pomijać bowiem charakteru sprawy objętej odwołaniem, którym skarżący zakwestionował decyzję Prodziekana ds. Studenckich z dnia [...] października 2019 r. odmawiającą zgody na wydłużenie terminu egzaminów z dwóch przedmiotów zaliczanych w ramach toku studiów. W ocenie Sądu, ww. decyzja nie zalicza się do władczego, jednostronnego przejawu woli organu administracji publicznej, rozstrzygającego sprawę administracyjną w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata, na podstawie przepisów stanowiących źródło materialnoprawnego prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Decyzja ta, nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jak również nie jest innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4.p.s.a.). W ślad za poglądami judykatury, powtórzyć należy, że zalicza się do nich te akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub czynność (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/2013, opubl. w ONSAiWSA 2014/1/2, OSP 2014/5/53, LEX nr 1356405, Prok.i Pr.-wkł. 2014/11-12/48). Podstawą wydania przez organ uczelni orzeczenia w przedmiocie wydłużenia terminu do przystąpienia do egzaminów był § 7 ust. 1 Regulaminu Studiów w Uniwersytecie S. stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu S. z dnia [...] czerwca 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, w indywidualnych sprawach studentów decyzje podejmuje prodziekan ds. studenckich. Zdaniem Sądu, stanowiska organu uczelni wyrażonego w wyżej podniesionej kwestii nie można traktować jako działania wymagającego wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Rozważając kwestię dopuszczalności skargi na akty administracyjne organów szkoły wyższej, należy mieć na względzie, że uczelnia jest zakładem administracyjnym, który nie podlega władzy hierarchicznej administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu w tym przypadku ze studentami, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Podmiot, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, w tym przypadku studenta, wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych. Ustawodawca dając możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich decyzji podejmowanych przez organy uczelni. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668 ze zm.) Ustawa ta dokładnie określa sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: - na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); - na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); - od prawomocnego orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); - na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Uzupełniająco dodać należy, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w drodze decyzji administracyjnej orzeka się o: - odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), - stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), - świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 ustawy), - skreśleniu z listy studentów (art. 108). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (patrz: postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, opubl. w Lex nr 1282161). Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące postawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Tego rodzaju aktem opartym na wewnętrznym źródle prawa jest decyzja objęta odwołaniem skarżącego, którego niedopuszczalność wniesienia stwierdził Prorektor w zaskarżonym postanowieniu. Decyzja Prodziekana z dnia [...] października 2019 r., została wydana oparciu o § 7 ust. 1 Regulamin Studiów w Uniwersytecie [...]. Przepis ten nie należy do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Na podstawie tego przepisu organ nie przesądza ostatecznie o przyznaniu, zmianie, pozbawieniu statusu konkretnego studenta w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. Przedmiotowa decyzja jest jednostronnym aktem wewnętrznym organu uczelni, wydanym w kwestii realizowania przez studenta toku studiów, a więc skierowanym do podmiotu będącego w zależności organizacyjnej z organem uczelni. Rozstrzygnięcie to nie było aktem autorytatywnie konkretyzującym administracyjnoprawny stosunek materialny, wywołującym bezpośrednie skutki dla sfery praw lub obowiązków skarżącego jako studenta. Ten jednostronny akt organu uczelni został skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy tym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wpłynęło na istnienie tego stosunku. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie wydane w postępowaniu odwoławczym, w sprawie dotyczącej wydłużenia terminu do przystąpienia do egzaminów przez studenta, jest niedopuszczalne, bowiem postanowienie to zostało wydane w sprawie nie mającej charakteru administracyjnego w znaczeniu nadanym p.p.s.a. i k.p.a. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które przesądzają o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny, ponieważ są podejmowanie w drodze decyzji. Brak poddania wszystkich decyzji i postanowień organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów, wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Zastosowanie w zaskarżonym postanowieniu przepisów k.p.a. ma jedynie na celu zapewnienie gwarancji proceduralnych w przypadku wydawania przez organy uczelni aktów o charakterze wewnątrzzakładowym. Podsumowując, skoro kontroli sądowej nie może podlegać akt wewnętrzy organu uczelni wyższej w sprawie przesunięcia terminu egzaminów w toku studiów, to w konsekwencji także postanowienie stwierdzające przedwczesność odwołania od takiej decyzji wewnątrzzakładowej, dzieli los postępowania głównego, co oznacza, że skarga na nie przysługuje. Przedmiotowa skarga, jako dotycząca sprawy związanej z autonomią uczelni, okazała się tym samym niedopuszczalna. Błędne pouczenie zawarte w zaskarżonym orzeczeniu o terminie i trybie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie powoduje, że staje się ona dopuszczalna. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niedopuszczalną skargę odrzucił.