VII SA/Wa 2903/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o określonej treści oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji") -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu zażalenia [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent" "organ I instancji") z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżąca złożyła do Prezydenta [...] wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że inwestycja mieszkaniowa polegająca na budowie zespołu mieszkalnego na 120 mieszkań na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy Pl. [...] w [...], Dzielnicy [...], spełnia wymogi określone w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496 z późn. zm., dalej: "specustawa mieszkaniowa") Ww. postanowieniem z [...] lipca 2019 r. organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o dostępności usług oświatowych dla planowanej inwestycji mieszkaniowej o powierzchni użytkowej mieszkań 7167 m2. Prezydent podniósł, że zgodnie z art. 19 specustawy mieszkaniowej standardy wskazane w art. 17 ust. 2 tej obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w art. 19 ust. 2. W mieście [...] standardy te zostały określone w uchwale Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]., poz. 8880). W § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały zostały określone odległości od inwestycji mieszkaniowej od szkoły podstawowej oraz przedszkola, a zatem - wniosek o wydanie zaświadczenia podlega rozpatrzeniu w kontekście spełnienia lokalnych standardów urbanistycznych. Organ I instancji wyjaśnił, że w określonej w uchwale odległości mieści się tylko Szkoła Podstawowa nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi przy PI. [...]. Szkoła ta ma 9 sal, w których uczy się 12 oddziałów. W roku szkolnym 2018/19 uczęszczało do niej 169 uczniów, w tym 37 wymagających kształcenia specjalnego. 78 uczniów 6 klas młodszych uczy się więcej niż na 1 zmianę (współczynnik czasu pracy ucznia w klasach 1-3 równy jest 1,20). W tej sytuacji szkoła ta bez rozbudowy nie jest w stanie przyjąć dodatkowo 26 uczniów. Odnośnie zaś miejsc w przedszkolach, Prezydent stwierdził, że zgodnie z treścią wniosku żądane zaświadczenie dotyczyłoby miejsc dla 13 dzieci w przedszkolach zlokalizowanych w odległości nie większej niż 800 m dojścia pieszego od planowanej inwestycji. W odległości tej znajduje się Przedszkole nr [...] przy Pl. [...], które jest w stanie taką liczbę dzieci przyjąć. Tym samym, wymóg dostępności miejsc przedszkolnych należy uznać za spełniony. Jednocześnie organ I instancji podniósł, że odmowa wydania zaświadczenia nie zamyka możliwości złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji. Zgodnie z art. 20 ustawy gmina może zawrzeć z inwestorem porozumienie określające sposób realizacji inwestycji towarzyszącej, stanowiące podstawę do uznania standardów lokalizacji za spełnione. Na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie wniosła skarżąca. Spółka wskazała, że zgodnie z art. 130 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 z późn. zm.), istnieje obowiązek przyjęcia uczniów do szkoły podstawowej w tzw. "obwodzie" z urzędu, zaś o przyjęciu dziecka do publicznej szkoły podstawowej w trakcie roku szkolnego decyduje dyrektor szkoły, z wyjątkiem przypadków przyjęcia dzieci i młodzieży zamieszkałych w obwodzie publicznej szkoły podstawowej, które są przyjmowane z urzędu. Dalej podniosła, że z danych dostępnych w publicznych rejestrach administracji oświatowej [...] wynika, że działka na której planowana jest inwestycja znajduje się w obwodzie Szkoły Podstawowej nr [...] a Spółka uzyskała od dyrektora tej szkoły zaświadczenie, w którym wskazano, że placówka może przyjąć 26 uczniów. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji (ww. postanowieniem z [...] października 2019 r.) SKO podkreśliło, że zaświadczeniem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik - Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. Nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie jakiegoś stanu faktycznego. Postępowanie w tym przedmiocie może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia; 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. SKO stanęło na stanowisku, że odmowa wydania zaświadczenia przez Prezydenta [...] jest zasadna. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r., uprawnionym do dokonania oceny czy planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie dostępności do usług oświatowych (określone w wydanej na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy uchwale nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.) jest burmistrz lub prezydent miasta. W analizowanej sprawie kompetencja ta należy do Prezydenta [...]. Wobec tego, bez znaczenia prawnego dla SKO jest dołączone do wniosku Spółki oświadczenia Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...], gdyż podmiot ten nie posiada uprawnienia do ustalania podstawowych zasad funkcjonowania szkoły, uprawnienia te posiada organ założycielski placówki. Zdaniem SKO organ I instancji zasadnie wyjaśnił sytuację aktualnego "obłożenia" placówki szkolnej ilością już uczęszczających do niej uczniów. Z podanych wywodów wynika, że przyjęcie do szkoły dodatkowych 26 uczniów spowodowałoby zbyt duża liczbę uczniów w każdym oddziale, zbyt dużą liczbę uczniów w szkole oraz konieczność zwiększenia ilości zajęć prowadzonych w trybie zmianowym. W poprzednim roku szkolnym, w szkole z Oddziałami Integracyjnymi, edukującej 37 uczniów wymagających kształcenia specjalnego, uczyło się 169 uczniów w 12 oddziałach, co daję średnią 14,08 ucznia na jeden oddział. Gdyby do szkoły przyjęto dodatkowo 26 uczniów to łączna ilość uczniów wyniosłaby 195, średnia ilość uczniów na odział wzrosłaby do 16,25. Ponadto szkoła dysponuje 9 salami lekcyjnymi, co już obecnie powoduje konieczność nauki na zmiany. W ubiegłym roku szkolnym na jedną salę lekcyjną przypadało 18,77 uczniów, zaś gdyby liczba uczniów wzrosła do 195, to wówczas opisany współczynnik wzrósłby do 21,66. W ocenie organu II instancji opisane wyżej aktualne uwarunkowania szkoły połączonej z jej charakterem (oddziały integracyjne) skutkują, brakiem spełnienia przez planowaną inwestycję standardów wynikających z ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. oraz uchwały Rady [...], jest trafna. Odnosząc się natomiast do przywołanego przez skarżącą art. 130 Prawa oświatowego SKO wskazało, że przepis ten dotyczy obowiązku przyjęcia uczniów już zamieszkałych w okręgu danej szkoły. Skargę na postanowienie SKO z [...] października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" sp. z o.o. , domagając się uchylenia postanowienia organów obu instancji oraz zobowiązania organu do wydania (w określonym terminie) postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, tj. wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi w postaci pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie zgody na przyjęcie nowych 26 uczniów, pomimo iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, a także na nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a także bezkrytycznym przyjęciem ustaleń organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy są one co najmniej wątpliwe, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do uznania okoliczności, iż odmowa wydania zaświadczenia przez Prezydenta [...] była zasadna, a w konsekwencji do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia podczas, gdy zaskarżone postanowienie należało uchylić i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą; 2) przepisu prawa materialnego, tj: a) art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ wydający zaświadczenie pomija jako niemające znaczenia prawnego, oświadczenie dyrektora szkoły podstawowej o możliwości przyjęciu uczniów do placówki oświatowej, która jest szkołą tzw. obwodową dla nieruchomości skarżącej położonej w odległości nie większej niż 800 m od ww. szkoły podstawowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu połączona z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), zwłaszcza art. 130 - 133 oraz mając na uwadze cel wprowadzenia specustawy mieszkaniowej (dążenie do zapewnienia głównym mieszkańcom tworzonego zasobu mieszkaniowego dostępu do placówek oświatowych) powinna doprowadzić do wniosków, że znajdująca się w tzw. obwodzie nieruchomości Skarżącej szkoła podstawowa jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci wymaganej specustawą mieszkaniową, a w konsekwencji do uznania, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest błędne i stąd jako nie odpowiadające prawu winno zostać uchylone. b) art. 130 ustawy z Prawo oświatowe poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dotyczy on obowiązku przyjęcia uczniów już zamieszkałych w okręgu danej szkoły, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna być przeprowadzona w powiazaniu z innymi przepisami Prawa Oświatowego, w tym z art. 133, które to przepisy należy interpretować w ten sposób, iż dyrektor szkoły podstawowej nie może odmówić przyjęcia ucznia mającego miejsce zamieszkania w obwodzie danej publicznej szkoły podstawowej (art. 133 ust. 1) z uwagi na uporządkowanie kryteriów dostępu do szkół publicznych, które mają być powszechne dla ludności, lecz kandydaci zamieszkali poza obwodem publicznej szkoły podstawowej mogą być przyjęci po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego, jeżeli dana szkoła publiczna nadal dysponuje wolnymi miejscami. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, podkreślając że organ odwoławczy pominął istotne okoliczności sprawy i w sposób niewyczerpujący zgromadził materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Organ II instancji wyjaśnił, że gdyby rolą ustawy z 5 lipca 2018 r. było wydawanie zezwoleń na każdą nową inwestycję mieszkaniową znajdującą się w okręgu danej szkoły – to wówczas opiniowanie o dostępności bądź braku dostępności usług oświatowych stałoby się zbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa, a zarzuty skargi nie wykazały tego rodzaju nieprawidłowości, które uzasadniałyby jego uchylenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że problematykę wydawania zaświadczeń reguluje Dział VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), a także gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). W myśl art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Powyższe oznacza, że ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń, tj.: zaświadczenia wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) oraz zaświadczenia wydawane na żądanie strony mającej interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym wypadku organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega w takiej sytuacji badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w wypadku, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca powołała się na art. 17 ust. 3 specustawy mieszkaniowej jako na przepis zawierający normę obligującą organ do wydania zaświadczenia żądanej treści. Zgodnie z tym przepisem spełnienie warunków, o których mowa w ust. 2 pkt 2) w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej lub zapewnienia wychowania przedszkolnego dzieciom ocenia się na podstawie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Art. 17 ust. 2 pkt 2) specustawy mieszkaniowej stanowi, że "Inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców - 1500 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej.". Jak stanowi natomiast art. 19 ust. 1 specustawy mieszkaniowej standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7 obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2. Przy czym zgodnie z art. 19 ust. 2 lokalne standardy urbanistyczne: 1) w zakresie odległości lub liczby kondygnacji nie mogą różnić się o więcej niż 50% od standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7; 2) nie mogą różnić się o więcej niż 50% w zakresie wskaźnika procentowego, o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2. Na podstawie art. 19 ust. 1-3 i 20, w dniu 30 sierpnia 2018 r., Rada [...] wydała uchwałę nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie [...]. W § 1 ust. 1 pkt 2) uchwalono, że inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 800 m od: a) szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 10% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej, b) przedszkola, które jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dzieciom w liczbie stanowiącej nie mniej niż 5% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z treścią wniosku żądane zaświadczenie dotyczy miejsc dla 26 uczniów w szkołach podstawowych, zlokalizowanych w odległości nie większej niż 800 m dojścia pieszego od przedmiotowej inwestycji. We wskazanej w uchwale odległości - od planowanej inwestycji mieści się jedynie Szkoła Podstawowa nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] przy PI. [...]. Prezydent [...] jest organem prowadzącym szkoły i placówki samorządowe, a tym samym dysponuje pełnymi danymi o liczbie uczniów w tych szkołach a także posiada stosowne informacje dotyczące liczby wolnych miejsc. W konsekwencji prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że oświadczenie dyrektora ww. placówki szkolnej nie może mieć wpływu na ocenę spełnienia warunków z art. 17 ust. 2 pkt 2) w zw. z ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Organy obu instancji wyjaśniły, że szkoła ta dysponuje 9 salami lekcyjnymi, w których uczy się 12 oddziałów. W roku szkolnym 2018/19 uczęszczało do szkoły 169 uczniów, w tym 37 wymagających kształcenia specjalnego. 78 uczniów 6 oddziałów klas najmłodszych uczy się na więcej niż jedną zmianę (współczynnik czasu pracy ucznia klas 1-3 równy 1,2). W ubiegłym roku szkolnym na jedną salę lekcyjną przypadało 18,77 uczniów. Gdyby liczba dzieci wzrosła do 195, to współczynnik wzrósłby do 21,66. W konsekwencji biorąc pod uwagę charakter szkoły (oddziały integracyjne), zbyt dużą liczbę dzieci w szkole a także konieczność zwiększenia ilości zajęć prowadzenia w trybie zmianowym (z uwagi na przyjęcie dodatkowych uczniów), zasadnie SKO przyjęło, że odmowa wydania zaświadczenia przez organ I instancji jest prawidłowa. Sąd podziela także stanowisko organu II instancji, że celem specustawy mieszkaniowej jest dopuszczenie do lokalizowania tylko takich nowych inwestycji, które spełnią standardy cywilizacyjne nie tylko w zakresie warunków zamieszkania ale i warunków nauczania. Wobec powyższego nie aprobuje Sąd także naruszenia art. 130 ustawy Prawo oświatowe. Przepis ten dotyczy bowiem postępowania rekrutacyjnego prowadzonego na wniosek rodzica kandydata lub na wniosek kandydata pełnoletniego (o którym mowa w art. 149) a nie planowanej inwestycji mieszkaniowej. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a..