I SAB/Wa 479/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu 23 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku M. P. z [...] czerwca 2018 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], ozn. hip. [...] dz. [...], stanowiącą aktualnie część dz. ew. [...] z obrębu [...] w terminie 5 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2019 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpatrywaniu jego wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Skarga ta wniesiona została w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. M. P. wystąpił do Prezydenta [...] o ustalenie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) dalej: "u.g.n.", odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną dawnym nr hip. [...] dz.[...], stanowiącej aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie wniósł on [...] października 2018 r. do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu, w następstwie rozpoznania którego Wojewoda ów, postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...], uznał je za zasadne i wyznaczył Prezydentowi czteromiesięczny termin do podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia. Termin ten upłynął bezskutecznie i to mimo wystosowywanych przez skarżącego monitów. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania, do czasu zakończenia postepowania prowadzonego w trybie art. 214 u.g.n., mającego być zainicjowanym wnioskiem W. G. z [...] października 1991 r. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Wobec zaś dalszej zwłoki, skarżący pismami z [...] września 2019 r oraz [...] października 2019 r. wzywał Prezydenta [...] do niezwłoczne załatwienie sprawy, a następnie wniósł wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się zakreślenie organowi miesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie; stwierdzenia, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasadzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi, opisując przebieg dotychczasowego działania Prezydenta [...], zwracał uwagę na niezasadność zawieszenia przezeń postępowania (co potwierdził Wojewoda), a przy tym niepodejmowaniu przed wydaniem w tym przedmiocie postanowienia czynności merytorycznych ukierunkowanych na jej załatwienie. Wskazywał również, że wyznaczenie dodatkowego terminu zakończenia postępowania do [...] stycznia 2020 r. nastąpiło już po dacie zakreślonej w postanowieniu Wojewody (pismem z [...] października 2019 r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że sprawa znajduje się na etapie gromadzenia materiału dowodowego, a Biuro Spraw Dekretowych zleciło wykonanie opracowania geodezyjnego, mającego na celu rozliczenie nieruchomości w granicach obecnych działek ewidencyjnych, a także określenia przeznaczenia terenu w planie z 1931 r., badania hipoteczne, wskazania decyzji lokalizacyjnych oraz wykreślenie granic przedmiotowej nieruchomości na zdjęcia lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego. Prezydent powoływał się nadto na wystąpienie do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu [...] z prośbą o przeslanie dokumentacji dotyczącej nieruchomości. Konkludując zaś stwierdził, że obecnie zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, a pełnomocnik strony został poinformowany o przyczynach zwłoki, ze wskazaniem przewidywanego termin zakończenia postępowania do [...] stycznia 2020 r. Pismem z [...] grudnia 2019 r. poinformowano także stronę o zleceniu wykonania opracowania geodezyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem jej jest bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku M. P. o ustalenie odszkodowania za utraconą przez jego poprzednika prawnego (M. G.) nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] Wskazać zatem należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi gdy w prawnie określonym terminie organ ów nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą jest nią niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a.". Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przy czym aby w związku z wyznaczeniem dodatkowego terminu załatwienia sprawy organ mógł uwolnić się od zarzutu bezczynności, winien go wyznaczyć niezwłocznie po upływie podstawowego terminu zakończenia postępowania. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Prezydent [...] przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w [...] pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów wpłynął do organu [...] czerwca 2018 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Kancelarii Urzędu [...]. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym postępowanie nim wywołane co do zasady winno być zakończone do [...] sierpnia 2018 r. Tymczasem, do chwili obecnej, Prezydent [...] nie tylko nie podjął w nim merytorycznego rozstrzygnięcia, ale poszczególne czynności procesowe realizował w sposób opieszały i bez należytej ich koncentracji. Nie dopełnił również w sposób właściwy obowiązku, o którym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Nie sposób bowiem za jego realizację uznać wyznaczenia dodatkowego terminu zakończenia postępowania po pięciu miesiącach od jego wszczęcia (w piśmie z [...] listopada 2018 r.), a i to w reakcji na wniesione w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie. Wówczas także dopiero zrealizował pierwszą czynność procesową ukierunkowaną na rozpoznanie wniosku, zwracając się do pełnomocnika strony o wyjaśnienia kwestii następstwa prawnego po W. G. i wskazanie adresów korespondencyjnych tych następców (pismo Biura Spraw Dekretowych z [...] listopada 2018 r. nr [...]. Warto przy tym zauważyć, że nawet w ten sposób wyznaczony dodatkowy termin (do [...] stycznia 2019 r.) nie został przez organ dochowany, a kolejny planowany termin zakończenia postępowania - który w dacie wyrokowania także ekspirował - wyznaczony został po upływie kolejnych 10 miesięcy (vide pismo Biura Spraw Dekretowych z [...] października 2019 r. [...]). W prawdzie w części tego okresu postępowanie było zawieszone (postanowieniem z [...] marca 2019 r.), jednakże jak zasadnie zawracał uwagę skarżący, owo zawieszenie było niezasadne. W tym stanie rzeczy można je traktować li tylko jako wybieg proceduralny organu, ukierunkowany na uchylenia się od zarzutu opieszałości. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Wyznaczając pięciomiesięczny termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy (a nie jak oczekiwał tego skarżący miesięczny), Sąd wziął pod uwagę z jednej strony skomplikowany, w znacznej mierze historyczny charakter sprawy, a także konieczność pozyskania w tym czasie (w sytuacji decyzji pozytywnej) dodatkowego dowodu z wyceny nieruchomości. Z drugiej zaś, uwzględnił aktualne na dzień orzekania ograniczenia funkcjonowania organów administracji publicznej i urzędów je obsługujących, wywołane zagrożeniem epidemicznym, prowadzące bez wątpienia do zaburzenia procesu rozpoznawania zawisłych przed nimi spraw. Sąd nie może natomiast nakładać na organ obowiązku, którego dopełnienie z góry skazane byłoby na niepowodzenie. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że przybierała on postać kwalifikowaną, tj. mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że zasadniczą przyczyną ponad półtorarocznej zwłoki w jej załatwieniu nie wynikała, jak często się w tego typu sprawach zdarza, z problemów z pozyskaniem archiwalnej dokumentacji, ale była efektem wielomiesięcznej bierności organu. Pierwszą i jedyną czynność ukierunkowaną na merytoryczne załatwienie sprawy, przed wniesieniem skargi na bezczynność, podjął on bowiem dopiero po 5 miesiącach od wszczęcia postępowania, występując - jak już wspomniano wyżej - do pełnomocnika skarżącego o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących kwestii następstw prawnych. Kolejną zaś, w postaci zlecenie wykonania opracowania geodezyjnego, zrealizował po rok później (16 grudnia 2019 r.) już po wniesieniu skargi. Taki sposób prowadzenia postępowania, pozostaje zatem w oczywistej i drastycznej kolizji z przywołanymi zasadami procedury administracyjnej ujętymi w art. 12 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.