I SA/Wa 2670/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z [....] października 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [..] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zawieszenie postępowania toczącego się pod nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: J.B. (dalej jako "skarżący") wnioskiem z [....] kwietnia 2019 r. wystąpił do Kolegium o zawieszenie postępowania toczącego się pod nr [...] z uwagi na konieczność rozpatrzenia długoletniego sporu o charakterze cywilnym pomiędzy spadkobiercami W. i A. D. a spadkobiercami I. S. w zakresie ważności i skuteczności umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret". Jak wskazał skarżący, sprawa toczy się obecnie przed Sądem Okręgowym w [...]. pod sygn. akt [...]. Kolegium postanowieniem z [...] lipca 2019 r. umorzyło postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia wskazało, że postępowanie w sprawie nr [...] dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]-[...] z [...] grudnia 1978 r. nr [...] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [....] w budynku położonym przy ul. [...][...] w [...]. W omawianym postępowaniu nadzorczym Kolegium związane jest prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1183/13, w którym przesądzono, że skarżący nie ma legitymacji do działania jako strona w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 1978 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia wbrew ostatecznej decyzji Kolegium z [...] września 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] kwietnia 2011 r., którą przesądzono, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących przedmiotowej nieruchomości; art. 105 K.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w sprawie zawieszenia; art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skutkujące zaniechaniem oceny umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania przedmiotowego gruntu we własność czasową zawartych w latach 1955-56; art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w związku z czym nie przeprowadzono wykładni zawartych umów przelewu praw do odszkodowania; art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, podyktowanego występowaniem w sprawie sporu o charakterze cywilnym. Kolegium postanowieniem z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu toczącym się pod nr [...], co zostało przesądzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1183/13. W wyroku tym Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 736/13 w kwestii umów zawartych pomiędzy A. D. a I. S. oraz spadkobiercami W. D., tj. I. G., D. B. działającą w imieniu własnym i w imieniu małoletniego wówczas J. B. a I. S. Powyższe wyroki znajdują się w aktach sprawy, a w konsekwencji Kolegium nie może dokonywać ponownej oceny umów z 1955 r. i 1956 r. W opinii Sądu, umowy te sporządzone zostały we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom. Działająca w imieniu małoletniego J. B. – D. B. przelała zatem skutecznie należące wtedy do niego uprawnienia z tego tytułu, a co więcej, również ewentualne roszczenia przyszłe. Sąd zauważył, że wobec skutecznego zbycia wszelkich praw i roszczeń dekretowych przez byłą właścicielkę – A. D. oraz spadkobierców współwłaściciela – W. B. na rzecz I. S., to jej spadkobiercy, nie zaś J. B., uprawnieni są do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku położonym na przedmiotowym gruncie. W konsekwencji skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji prawidłowo postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego zostało przez organ pierwszej instancji umorzone, bowiem zostało uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawionego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając: 1. naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia przez osoby działające w imieniu organu, które brały udział w wydaniu decyzji zapadłych w sprawie, następnie uchylonych, co powoduje, że osoby te winny być wyłączone z mocy ustawy od orzekania w sprawie lub powinny wyłączyć się od udziału w niej; 2. naruszenie art. 28 w zw. z art. 16 K.p.a., poprzez orzekanie wbrew ostatecznej decyzji Kolegium z [...] września 2010 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [....], która przesądziła, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących przedmiotowej nieruchomości; 3. naruszenie art. 105 w zw. z art. 28 i art. 16 K.p.a., poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w sprawie zawieszenia postępowania, mimo że interes prawny skarżącego w postępowaniu został przesądzony decyzją z [....] września 2010 r.; 4. naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skutkujące zaniechaniem oceny umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania przedmiotowego gruntu we własność czasową zawartych w latach 1955-56; 5. naruszenie art. 11 K.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; 6. naruszenie art. 65 Kodeksu cywilnego poprzez zastosowanie w sprawie administracyjnej wykładni umów cywilnoprawnych innej niż literalna; 7. uznanie, że w każdym postępowaniu nadzorczym, w przypadku sporu pomiędzy stronami co do treści stosunków prawnych wynikających z zawartych w latach 1955-56 umów przelewu praw do odszkodowania, organ administracji oraz sąd administracyjny mogą dokonać innej niż językowa wykładni tych umów, bez uwzględnienia przepisów intertemporalnych oraz przepisów prawa materialnego obowiązujących w tym zakresie (szczegółowo wyliczonych w skardze w pkt 7a-7q); 8. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w związku z czym nie przeprowadzono wykładni językowej zawartych umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową, w związku z obowiązującymi w dacie ich zawierania powszechnie obowiązującymi przepisami prawa; 9. naruszenie art. 73 § 1 K.p.a., poprzez odmowę dostępu skarżącemu do akt postępowania, mimo że posiada on interes prawny do występowania w sprawie; 10. naruszenie art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem za strony postępowania następców prawnych nabywców roszczeń do przedmiotowej nieruchomości; 11. błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie, że roszczenia o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostały przez poprzedników prawnych skarżącego skutecznie zbyte, mimo że nie wynika to z wykładni literalnej umów przelewu praw do odszkodowania; 12. błędną wykładnię art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319) poprzez przyjęcie, że spadkobiercom nabywców roszczeń do nieruchomości przysługują uprawnienia do kwestionowania decyzji lokalowych, mimo że treść i zwykła forma umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową nie uzasadnia takiego twierdzenia; 13. błędną wykładnię art. 46 dekretu – Prawo rzeczowe w zw. z art. 63 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 311) poprzez twierdzenie, że umowy przelewu praw do odszkodowania z 1955 i 1956 r. nie wymagały formy aktu notarialnego; 14. niezastosowanie art. 22 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 36, poz. 276), mimo że czynność prawna zmierzająca do zbycia praw do nieruchomości przejętej na mocy dekretu, była nieważna jako czynność pozorna, a zawarcie umowy w formie aktu notarialnego nie mogło nastąpić, jako że państwowe biuro notarialne nie mogło dokonywać czynności sprzecznych z prawem, lub naruszających zasady współżycia społecznego. W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych. Postępowanie to zainicjowane zostało bowiem wnioskiem skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. o zawieszenie postępowania toczącego się w sprawie nr [...], dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...][...] z [...] grudnia 1978 r. nr [...] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...][...] w [...]. Jak wskazało Kolegium, w omawianym postępowaniu nadzorczym organ związany jest prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1183/13, w którym przesądzono, że skarżący nie ma legitymacji do działania jako strona w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 1978 r. Punktem wyjścia do oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest zatem przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyty w tym przepisie zwrot "w sprawie" oznacza sprawę wynikającą z konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w postępowaniu toczącym się pod nr [...], o zawieszenie którego wystąpił skarżący, orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1183/13 przesądził o braku interesu prawnego po stronie skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku położonym na gruncie objętym działaniem dekretu warszawskiego. Jak zauważył Sąd, wobec zbycia wszelkich praw i roszczeń dekretowych przez poprzedników prawnych J. B., nie można uznać, że przysługiwało mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Żądanie jego nie wynika z przepisów dekretu (w tym art. 5 dekretu). W tym miejscu zauważyć należy, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby niewiążącą ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku z 26 października 2017 r. Mając powyższe na uwadze, prawidłowo Kolegium uznało, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. należało umorzyć. Prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania wpadkowego (incydentalnego), jakim jest zawieszenie postępowania, może mieć miejsce z urzędu lub na wniosek osoby mającej w tym interes prawny (o którym mowa w art. 28 K.p.a.). O braku zaś interesu prawnego po stronie skarżącego w niniejszej sprawie przesądził Sąd w prawomocnym wyroku z 26 października 2017 r. Z tych względów uznać należało, że Kolegium nie naruszyło przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego art. 28 zw. z art. 105 K.p.a. i zasadnie umorzyło przedmiotowe postępowanie. Kolegium nie uchybiło również pozostałym wskazywanym w skardze przepisom procedury administracyjnej i przepisom prawa materialnego poprzez przyjęcie, że roszczenia o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste zostały przez poprzedników prawnych skarżącego skutecznie zbyte, mimo że nie wynika to z wykładni literalnej umów przelewu praw do odszkodowania. Organ orzekający w niniejszej sprawie nie mógł naruszyć licznie przywołanych w skardze przepisów, bowiem nie badał treści umów zawartych w latach 1955-56 przez spadkodawców skarżącego. W tym zakresie związany był on bowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1183/13. W ocenie Sądu, w sprawie nie naruszono również art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia przez osoby działające w imieniu organu, które brały udział w wydaniu decyzji zapadłych w sprawie, następnie uchylonych. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego (o zawieszenie postępowania) ma charakter incydentalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie było przeszkód prawnych wynikających z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., aby ten sam pracownik organu orzekał również przy podejmowaniu postanowienia o umorzeniu postępowania - nie miała bowiem miejsca sytuacja, że brał on "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji/postanowienia". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.