III SAB/Wr 1436/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi V. C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V.C. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, jaki i przewlekłości w prowadzeniu postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a., przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 8.000 zł oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej w kwocie 17 zł. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu 13 grudnia 2018 r. złożył do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który tego samego dnia został zarejestrowany w systemie Pobyt 2, a także doręczono mu pisemne zawiadomienie, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 13 czerwca 2019 r. z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości wydania zezwolenia. Jednocześnie pouczono, że w trakcie rozpatrywania wniosku strona legalnie przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. W dniu 8 maja 2019 r., a następnie w dniu 5 czerwca 2019 r., skarżący zwrócił się pisemnie do organu o informacje na temat toczącego się postępowania, zaś w dniu 18 września 2019 r. dokonał korekty wniosku wskazując jako główny cel pobytu wykonywanie pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Pismem z dnia 17 października 2019 r. skarżący złożył ponaglenie przesłane następnie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 11 grudnia 2019r. W dalszej kolejności strona w dniu 12 listopada 2019 r. złożyła skargę z dnia 7 listopada na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 11 marca 2020 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, wypełnionego załącznika nr 2 do wniosku, dokumentów potwierdzających posiadanie wyższych kwalifikacji zawodowych oraz dokumentów potwierdzających, iż roczne wynagrodzenie brutto wynikające z miesięcznego lub rocznego wynagrodzenia, wskazane w umowie, nie jest niższe niż 150% kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym zawarcie umowy. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 16 grudnia 2019 r. wraz z odpowiedzią organu, w której Wojewoda wnosił o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że w rażącej sprzeczności ze stanem faktycznym stoi twierdzenie pełnomocnika skarżącego o nieotrzymaniu od organu żadnego pisma w sprawie, a także stwierdzając, że pismo strony z dnia 5 kwietnia 2019 r. nie sposób zakwalifikować jako ponaglenie w sprawie. W dalszej kolejności organ wskazał, iż sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność lub przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony. Odnosząc się do tej ostatnie sankcji organ zwrócił uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III z dnia 17 grudnia 2019 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt III SA/Wr 1436/19) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt III SA/Wr 1437/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ przez okres blisko 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie licząc zawiadomienia o wszczęciu postepowania i informacji o przewidywanym terminie zakończenia postepowania nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku skarżącego. Po zarejestrowaniu sprawy i z góry wyznaczając 6-miesięczny termin zakończenia postępowania organ potrzebował blisko roku, aby zwrócić się do właściwych organów bezpieczeństwa o stosowne informacje oraz wezwać skarżącego do uzupełnienia braków wniosku. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie oświadczył czy wyznaczony nowy termin zakończenia postępowania, tj. 11 marca 2020 r., został zrealizowany. Chybiony jest zarzut organu co do niezrealizowania przez skarżącego obowiązku wcześniejszego złożenia ponaglenia, skoro sam pismo skarżącego z dnia 17 października 2019 r. przesłał do Urzędu Do Spraw Cudzoziemców wraz z oceną o zasadności ponaglenia z powodu niezałatwienia sprawy w terminie. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należy również, iż organ przez znaczącą część trwania tego postępowania był bezczynny, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się wyłącznie strona, gdyż to w istocie jej aktywność (ponaglenie i skarga do sądu) uruchomiła po wielu miesiącach działalność organu. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (przewlekłości postępowania), a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. W tej sytuacji Sąd uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz strony sumę pieniężną w kwocie 900 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo stwierdzonej bezczynności organu skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. W niniejszej sprawie z przyczyn obiektywnych, jak też mając na względzie ogólnie prewencyjny charakter grzywny, Sąd doszedł do przekonania, że nie istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu poprzez dodatkowe nałożenie na niego grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 8.000 zł i wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 348,50 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz połowa wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz połowa opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (8,50 zł). Miarkowanie kosztów zastępstwa adwokackiego związane było z faktem rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym i związanym z tym rzeczywistym nakładem pracy pełnomocnika.