II SA/Rz 1453/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania odcinka sieci ciepłowniczej - skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wymierzył M sp. z o.o. z/s w [...], jako inwestorowi, karę pieniężną w wysokości 40 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania odcinka sieci ciepłowniczej do budynków mieszkalnych, przebiegającej przez działki nr 1319, 1325/7, 1325/11, 1325/12 w [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że opisana wyżej sieć ciepłownicza została wykonana legalnie – na podstawie dokonanego w dniu 10 maja 2016 r. zgłoszenia, do którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu (pismo z dnia 19 maja 2016 r. nr [...]). Roboty budowlane związane z realizacją sieci rozpoczęto w okresie po 10 czerwca 2016 r., a zakończono je przed 24 sierpnia 2016 r., o czym świadczą informacje zawarte w protokołach odbioru terenu po wykonanych robotach budowlanych oraz geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza wykonana 6 sierpnia 2019 r. Ustalono, że sieć ciepłownicza do budynków przy ul. [...], została uruchomiona w 2017 r., a w odniesieniu do części budynku nr [...] – w czerwcu 2019 r. Ustalono również, że Spółka nie zawiadomiła organu nadzoru budowanego o zakończeniu budowy sieci i zamiarze przystawienia do jej użytkowania, a sama inwestycja została zrealizowana – jak podał inwestor – w oparciu o przepisy dotyczące wykonania przyłączy ciepłowniczych oraz bez nadzoru kierownika budowy i bez dopełnienia formalności związanych z zawiadomieniem o zamiarze przystąpienia do prowadzenia robót budowlanych. Organ I instancji podniósł, że w opisywanej sprawie nie zaprojektowano i nie wykonano grupowego węzła cieplnego, lecz w obydwu budynkach – nr 31 i 33 zaprojektowano dwa odrębne kompaktowe węzły cieplne. Tym samym ciepłociąg na działce nr 1325/7 w [...] doprowadza ciepło do dwóch węzłów cieplnych, co w świetle § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 92), wyklucza zakwalifikowanie spornej inwestycji jako przyłącza ciepłowniczego. Wobec powyższego, skoro stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 19a oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, budowa sieci ciepłowniczej wymaga dokonania stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej, a w niniejszej sprawie inwestor nie zawiadomił organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy sieci i przystąpił do jej użytkowania, to obowiązkiem organu było nałożenie na inwestora kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania odcinka sieci ciepłowniczej. Jednocześnie organ wskazał, że wysokość kary pieniężnej została obliczona zgodnie z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane jako iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (8) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1), a następnie została dziesięciokrotnie podwyższona. M sp. z o.o. z/s w [...] wniosła zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że w realiach opisywanej sprawy organ postanowieniem z dnia 24 lipca 2019 r nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych. Spółka podniosła, że zgodnie z poglądami judykatury, postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane wyklucza możliwość nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto, odstąpienie od warunków uzyskanego pozwolenia na budowę lub dokonanego zgłoszenia uniemożliwia skuteczne zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i przystąpieniu do jego użytkowania. Brak jest zatem podstaw do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji zasadnie nałożył na Spółkę karę pieniężną. W świetle art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, warunkiem przestąpienia do legalnego użytkowania nowo wybudowanej sieci ciepłowniczej jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu jej budowy. W opisywanej sprawie Spółka nie wywiązała z tego obowiązku, a zatem zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że nałożenie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest obligatoryjne i w tym zakresie organom nadzoru budowlanego nie pozostawiono jakiegokolwiek uznania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia PWINB podał natomiast, że wskazane przez Spółkę wyroki sądów administracyjnych dotyczą zbliżonego ale nie tożsamego stanu faktycznego. Nie mają zatem zastosowania w opisywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Powtarzając w całości argumentację sformułowaną we wniesionym zażaleniu Spółka podniosła, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, wyklucza możliwość nałożenia na inwestora kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem skarga M sp. z o.o. z/s w [...] podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Cytowana regulacja nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, gdy zostanie stwierdzone, że przystąpiono do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Adresatem kary jest inwestor. Nie ma podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa. Konieczną natomiast przesłanką wymierzenia kary na podstawie powołanego przepisu jest wykazanie, że inwestor naruszył art. 54 albo 55, gdyż jeśli kara z art. 57 ust. 7 jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, to w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno to, czy doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, Art. 57. w: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019). We wskazanym przepisie chodzi o wymuszenie wywiązywania się przez inwestorów z obowiązków nałożonych na nich w tych przepisach. Oczywiście wypełnianie obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy oraz składanie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego nie jest celem samym w sobie. W perspektywie ma to służyć zapewnieniu realizacji nadzorczych zadań organów nadzoru budowlanego (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób nie budzący wątpliwości Sądu ustaliły, że skarżąca jako inwestor zrealizowała sieć ciepłowniczą bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a do jej użytkowania przystąpiła – w zależności od odcinka – najpóźniej w czerwcu 2019 r. Nie jest też kwestionowane, że Spółka nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane i nie zawiadomiła właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zakończeniu budowy ww. obiektu budowlanego, względnie nie złożyła wniosku o pozwolenie na jego użytkowanie. Spór pomiędzy organem a skarżącą sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze wyklucza możliwość nałożenia na inwestora samowoli budowlanej kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy stwierdzony stan faktyczny wypełnił hipotezę przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a wobec ustalenia prawidłowej wysokości nałożonej kary oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu innych uchybień obligujących do uchylenia kontrolowanego postanowienia, skarga podlega oddaleniu. Sąd nie podziela zarzutów Spółki, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, wyklucza możliwość nałożenia na inwestora kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, oraz wskazanej przez skarżącą linii orzeczniczej. Zdaniem Sądu, pogląd taki nie znajduje oparcia w treści art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Regulacja przyjęta tymi przepisami nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przewidzianej przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, tj. między innymi w sytuacji braku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r. II OSK 1232/12 i z dnia 19 listopada 2009 r. II OSK 1179/09; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 września 2010 r. IV SA/Po 227/10: "Zawiadomienie o zakończeniu budowy powinno mieć miejsce niezależnie od tego czy użytkowany obiekt powstał w sposób legalny, czy też w warunkach samowoli budowlanej. W tym pierwszym przypadku zgłoszenie zakończenia budowy będzie prawnie skuteczne w tym znaczeniu, że otworzy możliwość legalnego użytkowania objętego zgłoszeniem obiektu. W pozostałym przypadku (np. stwierdzenie samowoli budowlanej) zgłoszenie powinno spotkać się ze sprzeciwem właściwego organu i powinno stanowić podstawę do wszczęcia przez ten organ stosownego postępowania. To postępowanie może się toczyć obok (niezależnie) postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie może natomiast mieć miejsce sytuacja, w której, mimo stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, organ nie wymierza kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego". Skład orzekający w pełni aprobuje powyższe stanowisko, a ocena ta wynika ze specyfiki postępowania naprawczego oraz przepisów ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, nie sposób podzielić stanowiska, że nie można wymierzyć kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania sprawcy samowoli budowlanej tylko z tego powodu, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w przedmiocie jej zalegalizowania. Czym innym jest bowiem fakt realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub bez skutecznego zgłoszenia tego faktu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, a czym innym przystąpienie do użytkowania takiego obiektu z naruszeniem przepisów ustawy. Są to dwie odrębne sytuacje, wypełniające odmienne hipotezy dwóch różnych uregulowań ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie zrealizowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej – co oczywiste w świetle art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – nie skutkuje automatycznie powstaniem po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązku nałożenia na sprawcę samowoli budowlanej kary pieniężnej, lecz dopiero ustalenie, że przystąpiono do użytkowania z naruszeniem art. 54 lub art. 55 tej ustawy. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez skarżącą w istocie stawiałby sprawców samowoli budowlanej w sytuacji lepszej niż podmioty, które wprawdzie zrealizowały obiekt budowlany legalnie, lecz nie dopełniły obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub nie uzyskały decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor realizując roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej i przystępując nielegalnie do użytkowania obiektu budowlanego podlegałby nieuzasadnionemu w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane wyłączeniu z zakresu art. 57 ust. 7 ustawy. Takiej regulacji nie zawiera ani ustawa Prawo budowlane, ani inne przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie istotne jest również to, że postępowanie naprawcze prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Taką podstawę prawną do rozpatrzenia sprawy przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji z dnia [...] maja 2019 r., a dokonaną kwalifikację podzielił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji kasacyjnej z dnia 12 czerwca 2019 r. Procedura ta, odrębnie niż postępowanie prowadzone w oparciu o art. 48 lub art. 49b tej ustawy, nie przewiduje opłat legalizacyjnych związanych z doprowadzeniem popełnionej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, a sprowadza się do ustalenia prawidłowości realizacji obiektu w aspekcie techniczno – budowlanym. Nie zachodzi zatem okoliczność zbiegu opłaty legalizacyjnej oraz kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Należy również podkreślić, że przyczyny naruszenia art. 54 lub art. 55 nie podlegają badaniu w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu, także w przypadku samowoli budowlanej. Sam fakt przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego wypełnia hipotezę art. 57 ust. 7, niezależnie od faktu realizacji samowoli budowlanej, który podlega badaniu w odrębnym postępowaniu. W objętej kontrolą Sądu sprawie prawidłowo też – zgodnie z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane – ustalono wysokość nałożonej kary pieniężnej jako iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (8), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1) oraz dziesięciokrotnego podwyższenia (10).. samowoli budowlanej Wobec powyższego, nie stwierdzając naruszeń prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.