II OSK 2454/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 62/20 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2019 r. nr DOA.7111.220.2019.KAW w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r., VII SA/Wa 62/20, oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia 30 października 2019 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096; dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu zażaleń X. Sp. z o.o. oraz Y. Sp. z o.o., na postanowienie Wojewody Podlaskiego (dalej "Wojewoda") z 19 lipca 2019 r., wstrzymujące na wniosek skarżącej wykonanie decyzji Wojewody z 21 grudnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę - uchylił ww. postanowienie w całości i odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z 21 grudnia 2018 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z 30 października 2019 r. złożyła skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu, rację należało przyznać GINB i X. sp. z o.o., a nie organowi I instancji – Wojewodzie i skarżącej, że w sprawie nie wskazano żadnych nowych okoliczności i dowodów uprawdopodobniających możliwość uchylenia decyzji dotyczącej rozbiórki torów kolejowych. Stąd art. 152 k.p.a. nie mógł być zastosowany. Odnosząc się do zawartych w skardze i pismach uczestnika postępowania wniosków o dopuszczenie w sprawie szeregu dokumentów i przeprowadzenie z nich dowodów, Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wskazane w pismach dokumenty nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Powoływanie się na takie dokumenty nie oznacza konieczności formalnego dopuszczania wskazanych dokumentów jako dowodów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W opinii Sądu, organ II instancji zasadnie ocenił, że postanowienie Sądu Rejonowego w Sokółce z 4 marca 2019 r., I C 96/19 oraz postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w Sokółce z 15 marca 2018 r., I Ns 461/18, nie wskazują na prawdopodobieństwo, że skarżąca posiada jakikolwiek tytuł prawny do infrastruktury kolejowej (tory) na działce nr [...] oraz że przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Podlaskiego z 21 grudnia 2018 r. nr 36/Z/2018. To, że toczą się różne postępowania sądowe w zakresie ustalenia (czy też raczej podważenia) statusu prawnego nieruchomości nr [...] i ewentualnie również własności infrastruktury kolejowej (torów) – nie może być przesłanką do uznania, że być może w przyszłości zmieni się status prawny właściciela nieruchomości. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, biorąc pod uwagę również to, że rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były nieprawomocne i po ich zaskarżeniu do sądów wyższej instancji zostały uchylone (jak wynika z pism uczestnika postępowania - np. postanowienie Sądu Okręgowego II Wydział Cywilny Odwoławczy z 30 sierpnia 2019 r., II Ca 591/19, uchylające postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w Sokółce z 15 marca 2019 r., I Ns 461/18). Sąd uznał za słuszne stwierdzenie, że brak jest prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę torów. Na dzień wydania zaskarżonych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, to X. sp. z o.o. była właścicielem nieruchomości (działka nr [...]), na której usytuowane są tory kolejowe, a których to torów dotyczy decyzja Wojewody z 21 grudnia 2018 r. Skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości ani w postaci ograniczonego prawa rzeczowego (np. służebności) ani też umowy cywilnej dającej jakikolwiek tytuł prawny do korzystania z gruntu stanowiącego działkę nr [...] będącą własnością X. sp. z o.o. W ocenie Sądu, skarżąca nie uprawdopodobniła prawnej możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę infrastruktury kolejowej zlokalizowanej na działce nr [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło C. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że brak jest prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę torów (...), żaden z dowodów nie wskazuje na to, że C. jest właścicielem torów znajdujących się na działce nr [...], a w konsekwencji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Podlaskiego z dn. 21 grudnia 2018 r. pomimo, iż: - do zastosowania wskazanego przepisu wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa, - skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie rozbiórki torów, - skarżąca ani we wniosku o wznowienie postępowania, ani w skardze nie twierdziła, że jest właścicielem działki nr [...], lecz, co nie jest kwestionowane przez X. Sp. z o.o., że tory kolejowe na ww. działce (stanowiące część całej trakcji kolejowej i wchodzące w skład przedsiębiorstwa skarżącej) zostały wybudowane wyłącznie przez skarżącą na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na cudzym gruncie za wiedzą i zgodą ówczesnych właścicieli, - sprawa dotyczyła pozwolenia na rozbiórkę elementu przedsiębiorstwa skarżącej, a zatem skarżąca, która wybudowała tory miała prawo brać udział w postępowaniu dotyczącym wnioskowanej przez nowego właściciela działki nr [...] rozbiórki istotnej części przedsiębiorstwa, a więc uprawdopodobniła uchylenie decyzji o rozbiórce ze względu na przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. wobec pominięcia przez WSA w Warszawie uchybień organu II instancji w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, w tym: - niewyjaśnienia przez GINB wszystkich istotnych okoliczności sprawy i ograniczenie się do uznania, iż uprawdopodobnienie uchylenia decyzji Wojewody Podlaskiego z dn. 21 grudnia 2018 r. musi oznaczać legitymowanie się przez skarżącą prawem własności nieruchomości i torów; - nie dokonania rzetelnej analizy - mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy i stanowisko skarżącej, że tory należą do niej i stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, - przedmiotowa sprawa nie ma charakteru standardowego i nie dotyczy wznowienia postępowania o pozwoleniu na budowę obiektu, gdzie kwestia własności nieruchomości ustalana jest na podstawie wpisów w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania X. Sp. z o.o. z siedzibą w B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka domagała się wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce w postępowaniu o wznowienie postępowania twierdząc, że przedmiotowe tory wybudowała na cudzym gruncie za zgodą i wiedzą jego ówczesnych właścicieli oraz że tory te wchodzą w skład jej przedsiębiorstwa. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji i organu odwoławczego, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała spełnienia przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. Skarżąca nie wykazała bowiem, by aktualnie posiadała jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości – jak trafnie stwierdził WSA – ani w postaci ograniczonego prawa rzeczowego (np. służebności) ani też umowy cywilnej dającej jakikolwiek tytuł prawny do korzystania z gruntu stanowiącego działkę nr [...] będącą własnością X. sp. z o.o. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie ocenił, że skarżąca nie uprawdopodobniła prawnej możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę infrastruktury kolejowej zlokalizowanej na działce nr [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie negując zatem stanowiska skarżącej, że do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa, zgodzić się należy z WSA, iż skarżąca nie wykazała, by w okolicznościach tej sprawy prawdopodobieństwo takie w ogóle zachodziło. Podnoszone przez nią okoliczności wskazują w istocie na jej roszczenie cywilnoprawne, a nie prawną możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowej infrastruktury kolejowej. Stanowią zatem o jej faktycznym – a nie prawnym – interesie. Zastosowana zatem przez Sąd I instancji wykładnia art. 152 § 1 k.p.a. była prawidłowa i w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba prowadzenia dalej idącego postępowania wyjaśniającego. Okoliczności mające wpływ na wynik sprawy zostały bowiem wystarczająco wyjaśnione i ustalone w toku postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie naruszył więc ani art. 152 § 1 k.p.a., ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Do kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania ma zatem zastosowania ogólna zasada zawarta w art. 199 p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W odniesieniu do uczestnika postępowania przepisu takiego brak, a więc ponosi on sam koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.