I OSK 228/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. U. i L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 450/19 w sprawie ze skargi P. U. i L. Z. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie znak [...] oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 450/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. U. i L. Z. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie znak [...]. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: P. U. i L. Z. wnieśli skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego przejawiającą się zwłoką tego organu w doręczeniu im zawiadomienia o wszczęciu postępowań prowadzonych przez ten organ w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Tatrzański Park Narodowy w Zakopanem prawa użytkowania wieczystego gruntów będących uprzednio przedmiotem własności poprzednika prawnego skarżącej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 15 grudnia 1992 r. H. U. (wstępny skarżącej) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, że nieruchomości J. U. położone w byłych gminach katastralnych [...], [...] oraz [...] nie podlegały przejęciu na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postępowania wszczęte ww. wnioskiem prowadzone są przez Wojewodę Małopolskiego i dotychczas nie zostały zakończone. W dniu 29 stycznia 2018 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem (modyfikowanym i uzupełnianym późniejszymi pismami) oraz ostatecznie pismem z dnia 2 lipca 2019 r. o wezwanie jej (w trybie art. 61 § 4 k.p.a.) do udziału w charakterze strony w prowadzonych przez ten organ, w trybie art. 7 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, postępowaniach o wydanie decyzji potwierdzających nabycie przez Tatrzański Park Narodowy w Zakopanem z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będących uprzednio przedmiotem własności lub współwłasności J. U., położonych w dawnych gminach katastralnych [...] i [...], przejętych przez Skarb Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa lub na podstawie dekretu o reformie rolnej. Dalej skarżący wskazali, że pismem z dnia 18 września 2019 r. organ poinformował skarżącą, że nie może uznać jej za stronę w omawianych postępowaniach uwłaszczeniowych gruntów będących uprzednio przedmiotem własności jej poprzednika prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że pismem z dnia 24 maja 2018 r. udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek z dnia 29 stycznia 2018 r. wskazując, że nie prowadzi na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, żadnych postępowań dotyczących przedstawionych przez pełnomocnika działek. Jednocześnie chcąc udzielić pełnomocnikowi pełnej i rzetelnej informacji w sprawie, porównano prowadzoną bazę zarejestrowanych postępowań prowadzonych w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224, poz. 1337) z przedstawioną przez niego listą działek. Dodatkowo wskazano, że postępowania prowadzone były na wniosek Tatrzańskiego Parku Narodowego z siedzibą w Zakopanem, który wystąpił o wydanie decyzji stwierdzających nabycie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do ok. 3000 działek, oddanych dotychczas w trwały zarząd. Przy czym sam wniosek z uwagi na dużą liczbę nieruchomości był wielokrotnie modyfikowany przez TPN. Ponadto w piśmie tym poinformowano, że wnoszący nie wykazał interesu prawnego, który dawałby mu status strony w prowadzonych przez organ postępowaniach uwłaszczeniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że istota sporu sprowadza się do kwestii legitymacji P. U. i L. Z. do udziału w toczących się postępowaniach administracyjnych dotyczących nabycia z mocy prawa przez Tatrzański Park Narodowy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna, bowiem ocena taka nie może być dokonywana w ramach badania skargi na bezczynność organu administracji. Zwrócono uwagę, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje żadnej szczególnej procedury (trybu) w zakresie dopuszczania bądź niedopuszczania podmiotów jako stron postępowania. W szczególności nie przewidział obowiązku wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danej osoby do udziału w postępowaniu. Inaczej natomiast ma się kwestia dopuszczenia udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Zdaniem Sądu nie sposób jednak szczególnej regulacji dotyczącej organizacji społecznych (art. 31 § 2 k.p.a.) rozciągać również na podmioty domagające się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na mocy art. 28 k.p.a. W takiej sytuacji dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako strony następuje poprzez zawiadomienie i dalsze doręczanie kolejnych pism w sprawie. Z kolei o odmowie uznania za stronę informuje się tzw. "zwykłym pismem", które nie podlega zaskarżeniu. Tego rodzaju czynności nie mieszczą się w zakresie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Kwestionowana przez skarżących "bezczynność" polegająca na braku dopuszczenia ich do udziału w postępowaniach, czy też braku zawiadomienia ich jako strony tych postępowań nie mieści się w zakresie żadnego z tych przepisów. W obu przypadkach skarga na bezczynność przysługuje bowiem stronom postępowania, do których skarżący nie należą. W ocenie Sądu na uwagę zasługuje sposób rozpatrzenia ponaglenia przez Ministra Środowiska, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie ponaglenia, a następnie utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister podkreślił, że ponaglenie może zostać złożone tylko w ramach toczącego się postępowania administracyjnego przez jego stronę. To samo należy odnieść do skargi na bezczynność. Skoro nie jest możliwe skuteczne wniesienie ponaglenia w danej sprawie, to również nie jest możliwe kwestionowanie oceny organu administracji w ramach skargi na bezczynność. Nie oznacza to jednak, że podmioty, których mimo żądania nie uznano za strony są pozbawione jakiejkolwiek ochrony prawnej. Po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji skarżący mogą wnieść od niej odwołanie, skutkiem czego ich legitymacja stanie się przedmiotem oceny organu odwoławczego. Jeżeli tenże podzieli stanowisko o braku ich legitymacji i umorzy postępowania odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., będzie można taką decyzję zaskarżyć do sądu administracyjnego. Po zakończeniu postępowania można również wnosić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. U. i L. Z., zarzucając naruszenie: a) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, art. 61 § 4 k.p.a., art. 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie, a mianowicie przez niezobowiązanie Wojewody Małopolskiego do doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu ww. postępowania w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Tatrzański Park Narodowy w Zakopanem prawa użytkowania wieczystego gruntów będących uprzednio przedmiotem własności J. U. - poprzednika prawnego skarżącej; b) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. (dalej: TUE), art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 17 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r. (dalej: KPP UE), art. 17 KPP UE, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. o (dalej: EKPC), art. 13 EKCP oraz art. 1 Protokołu 1 EKPC w zw. z art. 52 ust. 3 KPP UE oraz w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 TUE w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r .o zmianie ustawy o ochronie przyrody, art. 61 § 4 k.p.a., art. 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie, a mianowicie przez niezobowiązanie Wojewody Małopolskiego do doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu ww. postępowania w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Tatrzański Park Narodowy w Zakopanem prawa użytkowania wieczystego gruntów będących uprzednio przedmiotem własności poprzednika prawnego skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi skutkujące zobowiązaniem Wojewody Małopolskiego do doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Tatrzański Park Narodowy w Zakopanem prawa użytkowania wieczystego gruntów będących uprzednio przedmiotem własności poprzednika prawnego skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, dlatego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Mianowicie jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istota sporu w niniejszej sprawie pomiędzy skarżącymi a Wojewodą Małopolskim sprowadza się do kwestii posiadania przez skarżących legitymacji strony do udziału w toczących się postępowaniach administracyjnych dotyczących nabycia z mocy prawa przez Tatrzański Park Narodowy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r., modyfikowanym i zmienianym późniejszymi pismami, a ostatecznie pismem z dnia 2 lipca 2019 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o wezwanie jej w trybie art. 61 § 4 k.p.a. do udziału w charakterze strony w prowadzonych przez ten organ w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Tatrzański Park Narodowy prawa użytkowania gruntów, będących uprzednio przedmiotem własności poprzednika prawnego skarżącej, a które przejęte zostały na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretów PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej i z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i w skardze kasacyjnej uzasadnienie dotyczy kwestii związanych z utratą przez poprzednika prawnego własności nieruchomości na podstawie powołanych dekretów, a także podejmowanych przez skarżących czynności i postępowań, w tym również przed sądem powszechnym. Jednym słowem skarżący kasacyjnie przedstawiają i odwołują się do argumentów, które ich zdaniem mają wskazywać, że posiadają legitymację strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Wojewodę Małopolskiego, a dotyczących nabycia z mocy prawa przez Tatrzański Park Narodowy prawa użytkowania wieczystego. W takich okolicznościach skarżący kasacyjnie wnieśli skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego domagając się zobowiązania Wojewody do doręczenia skarżącym zawiadomień o wszczęciu na wniosek Tatrzańskiego Parku Narodowego wskazanych wyżej postępowań. Tym samym zarzucana przez skarżących bezczynność Wojewody polega na nieuznaniu ich legitymacji strony, a w konsekwencji braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę prawidłowo wskazał, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku wydania postanowienia o dopuszczeniu lub postanowienia o odmowie dopuszczenia danej osoby do udziału w postępowaniu. Wyjątek dotyczy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji uznając żądanie organizacji za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. A na postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji służy zażalenie. Można wskazać na jeszcze jeden wyjątek, ale dotyczący wszczęcia postępowania, a nie dopuszczenia do udziału we wszczętym już postępowaniu. Mianowice zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a na to postanowienie przysługuje zażalenie. Natomiast w każdym przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte czy to na żądanie strony, czy z urzędu, organ zobowiązany jest ustalić wszystkie strony tego postępowania. Tego ustalenia kręgu stron w danym postępowaniu dokonuje organ zgodnie z art. 28 k.p.a. w zw. z przepisami szczególnymi dotyczącymi przedmiotu sprawy, natomiast ustalenie stron postępowania, w tym również dopuszczenie do udziału w postępowaniu osoby na wniosek nie następuje w formie postanowienia, ani w formie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Dlatego też kwestia dotycząca prawidłowego ustalenia przez organ stron postępowania nie jest i nie może być przedmiotem odrębnego zażalenia (poza wskazanymi wyżej wyjątkami). Powoływany w skardze i skardze kasacyjnej art. 61 § 4 k.p.a., który stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie nie jest przepisem, który służby do ustalania stron postępowania, albowiem ustalenie stron postępowania jak wskazano wcześniej nie następuje w żadnej sformalizowanej formie. Wynikający z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie ma na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie (art. 10 k.p.a.). Dodatkowo zauważyć należy, że obowiązek zawiadomienia stron dotyczy wszczęcia postępowania, skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne jest jedno i toczy się w danej sprawie, a wnioski o charakterze wpadkowym są rozstrzygane w jego toku. Przedmiotem skargi rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była bezczynność organu. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organów został określony w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. i zgodnie z pkt 8 obejmuje bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), a zgodnie z pkt 9 obejmuje bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym przedmiotem skargi na bezczynność organów mogą być tylko przypadki wskazane w pkt 8 i sprawy wskazane w pkt 9, tymczasem w rozpoznawanej sprawie przedmiot skargi na bezczynność organu nie jest objęty zakresem przedmiotowym skargi na bezczynność. Zauważyć również należy, że art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. dotyczący tak istotnego zagadnienie jakim jest zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej, natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej powołano art. 149 § 1 p.p.s.a., który dotyczy treści orzeczenia w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, a który w okolicznościach sprawy nie został naruszony. Stąd też tylko zaznaczyć należy, że celem skargi na bezczynność organu (jeżeli zakres przedmiotowy skargi mieści się w ustawowym zakresie skargi na bezczynność) administracji publicznej jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, sąd administracyjny, uznając skargę za zasadną, zobowiąże organ administracji publicznej do wydania stosownego aktu w zakreślonym przez siebie terminie, lub dokonania czynności, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W ramach skargi na bezczynność Sąd nie bada sprawy merytorycznie, Sąd nie ocenia bowiem merytorycznie istoty sprawy i nie dokonuje oceny trafności wydawanych rozstrzygnięć. W ramach skargi na bezczynność organu Sąd nie może rozstrzygać kwestii dotyczących posiadania lub nieposiadania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, jak wskazano wcześniej zagadnienie to nie jest objęte zakresem przedmiotowym skargi na bezczynność organu. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 1 a dotyczące naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jak również sformułowane w pkt 2 a dotyczące naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47, art. 17 Karty praw podstawowych, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 13 oraz art. 1 Protokołu 1 w zw. z art. 53 ust. 3 Karty Praw Podstawowych oraz w związku z przepisami wskazanymi w pkt 1 są niezasadne. Skarżący kasacyjnie poprzez te zarzuty oraz ich szczegółowe uzasadnienie w skardze kasacyjnej oczekują, że Sąd zobowiązując Wojewodę do zawiadomienia ich o postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organ a dotyczących nabycia z mocy prawa przez Tatrzański Park Narodowy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, rozstrzygnie kwestie posiadania przez skarżących kasacyjnie legitymacji strony w tych postępowaniach, podczas gdy tak sformułowany zakres przedmiotowy skargi na bezczynność nie mieści się w ustawowym zakresie skargi na bezczynność określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.