II OSK 3020/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 58/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 58/20 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] (dalej Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...] odmówił dopuszczenia organizacji społecznej - Stowarzyszenia do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, wbudowanym garażem, zagospodarowaniem terenu wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...][...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...] oraz z infrastrukturą techniczną również na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] ". W uzasadnieniu decyzji organ powołując art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) stwierdził, że cel statutowy, na który powołuje się Stowarzyszenie, został sformułowany bardzo ogólnie i nie uzasadnia dopuszczenia go do udziału w postępowaniu dotyczącym wnioskowanego przedsięwzięcia, a także że żadna organizacja społeczna nie może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w celu kontroli tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem z [...] października 2019 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Jak podało Kolegium, celem statutowym Stowarzyszenia miałaby być ochrona przyrody, poprzez propagowanie i wdrażanie zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym, regionalnym i ogólnopolskim oraz wzmacnianie uczestnictwa społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących ochrony środowiska. Organ podzielił ocenę, że cel ten został sformułowany bardzo ogólnie, zatem może zostać przyporządkowany do każdego rodzaju postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W każdym takim postępowaniu określa się bowiem warunki w zakresie ochrony przyrody, ochrony środowiska, a w razie potrzeby - również w zakresie wymagań geologicznych czy Prawa wodnego. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że teren inwestycji położony jest przy ul. [...] i ul. [...], tj. w centralnej części miasta, intensywnie zagospodarowanej, o wysokim wskaźniku intensywności zabudowy, gdyż występuje tam zwarta zabudowa pierzejowa zlokalizowana wzdłuż ulic (ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]), z funkcją zarówno mieszkaniową, jak też usługową i handlową. Przyjęło zatem, że przedmiotowa inwestycja jest planowana w intensywnie zagospodarowanej już przestrzeni miasta z występującą tam zabudową tożsamą z zabudową planowaną (mieszkaniowa wielorodzinna z usługami), w sąsiedztwie zwartej zabudowy miejskiej. Mając to na uwadze, w ocenie Kolegium, ogólne powołanie się przez Stowarzyszenie na cele statutowe w zakresie ochrony przyrody, nie mogło być uznane za wystarczające. Zdaniem Kolegium, za udziałem Stowarzyszenia nie przemawia również interes społeczny. Jego zdaniem wskazywana we wniosku kontrola niedozwolonej, zbyt daleko idącej ingerencji w środowisko naturalne, zwłaszcza, że inwestycja planowana jest na obszarze otuliny [...] - [...] [...] i na obszarze węzłowym [...], który jest elementem europejskiej sieci integrującej obszary o istotnym znaczeniu ekosystemowym, nie jest wystraczającym argumentem. Do czuwania nad legalną i zgodną z ustalonymi warunkami realizacją inwestycji, powołane są bowiem odpowiednie organy administracji publicznej, natomiast Stowarzyszenie bez wątpienia nie jest podmiotem uprawnionym do sprawowania tego typu kontroli. Tym samym, w opinii Kolegium, nie jest również gwarantem zgodnej z wydanymi decyzjami realizacji inwestycji. Stowarzyszenie wniosło skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił stanowisko organów o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd, mając na uwadze art. 31 § 1 k.p.a. i orzecznictwo stwierdził, że organy prawidłowo wyważyły wymagania interesu społecznego i wymagania realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej jaką jest Stowarzyszenie. Zgodził się, że cel statutowy Stowarzyszenia jest sformułowany bardzo ogólnie - jako m.in. ochrona przyrody poprzez propagowanie i wdrażanie zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym, regionalnym i ogólnopolskim oraz wzmacnianie uczestnictwa społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących ochrony środowiska. Zdaniem Sądu Stowarzyszenie nie wykazało w swoim wniosku istnienia konkretnego związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym. Argumentował, że zakres inwestycji i jej lokalizacja nie wykazują same w sobie, by w wyniku jej realizacji mogło dojść do znaczącej ingerencji w ład przestrzenny. Inwestycja nie rzutuje znacząco na krajobraz w tej części miasta, gdzie istnieją już budynki mieszkaniowe wielorodzinne w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji planowanej. Jest planowana w intensywnie zagospodarowanej już przestrzeni miasta i z występującą tam zabudową tożsamą z zabudową planowaną (mieszkaniowa wielorodzinna z usługami), w sąsiedztwie zwartej zabudowy miejskiej. W konsekwencji przyjął, biorąc pod uwagę tę lokalizację, ogólne powołanie się przez Stowarzyszenie na cele statutowe w zakresie ochrony przyrody, że nie może być to uznane za wystarczające. Za organem stwierdził, że tak określony cel statutowy w istocie może zostać przyporządkowany do każdego rodzaju postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż w każdym takim postępowaniu określa się warunki w zakresie ochrony przyrody, ochrony środowiska, z uwagi m in. na rosnące na obszarze zintegrowanym drzewa, a w razie potrzeby - również w zakresie wymagań geologicznych czy Prawa wodnego. Zaznaczył jednocześnie, że celem postępowania w którym chce brać udział Stowarzyszenie jest ustalenie czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi m.in. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a także inne wymogi określone ustawą oraz ustalenie dopuszczalnych parametrów planowanej zabudowy. Jednak zdaniem Sądu Stowarzyszenie nie wskazało w jakim konkretnie zakresie jej udział wzbogaci to postępowanie administracyjne. Sąd zgodził się także, że do czuwania nad legalną i zgodną z ustalonymi warunkami realizacją inwestycji, powołane są odpowiednie organy administracji publicznej, natomiast Stowarzyszenie bez wątpienia nie jest podmiotem uprawnionym do sprawowania tego typu kontroli, a tym samym nie jest również gwarantem zgodnej z wydanymi decyzjami realizacji inwestycji. Odnosząc się z kolei do przesłanki - interesu społecznego, Sąd zauważył, że budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, w obszarze zainwestowanym właśnie tego typu zabudową, istniejącą zarówno od wielu lat, jak i uzupełnianą obecnie, trudno zakwalifikować jako uzasadniającą występowanie tego interesu po stronie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wyjaśnił, że interes społeczny należy rozumieć jednoznacznie i bez istotnych wątpliwości, w odbiorze szerszym, co może dotyczyć takich inwestycji, jak np. lokalizacja drogi, budowa obwodnicy czy budowa/likwidacja parku, lokalizacja wysypiska śmieci, jak wszelkich inwestycji mogących choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co w niniejszej sprawie we wniosku nie zostało wykazane. Niezależnie od tego Sąd uznał, że tylko jednokrotne błędne wskazanie w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji na Towarzystwo [...], zamiast skarżącego Stowarzyszenia, co do którego w uzasadnieniu odnoszono się wielokrotnie, stanowi oczywistą omyłkę pisarską i nie zmienia ani merytorycznej oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia, ani też przywołanych celów statutowych Stowarzyszenia, które zostały precyzyjnie określone i przeanalizowane właśnie względem tego podmiotu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zgadzając się, że nie wystąpiły dwie przewidziane w nim przesłanki, stwierdziło, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że lokalizacja inwestycji na terenie otuliny i obszaru węzłowego nie jest wystarczająca do dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania. Podkreślił, że obszar otuliny parku krajobrazowego, jak również obszar węzłowy [...] to obszary o szczególnej wartości przyrodniczej, która wymaga bardziej intensywnych działań, podejmowanych również z udziałem organizacji społecznych, w celu ochrony przedmiotowej wartości. Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, która od ponad dwudziestu lat realizuje cele statutowe w szczególności w zakresie ochrony środowiska naturalnego. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie posiada wiedzę i doświadczenie, które uzasadniają jej udział w interesie społecznym na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem są inwestycje zagrażające środowisku naturalnemu. Dodatkowo wskazało, że inwestycja będzie oddziaływać negatywnie na środowisko naturalne znajdujące się na nieruchomości, na której zamierzona jest realizacja inwestycji oraz na nieruchomościach sąsiednich. W szczególności wykonanie robót budowlanych związanych z planowaną inwestycją będzie się wiązało ze znaczną degradacją zieleni znajdującej się na nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji. Zdaniem pełnomocnika, skoro Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta [...] w opinii z dnia 12 października 2018 r. i opinii z dnia 31 października 2018 r. określił warunki i nałożył na inwestora obowiązki dotyczące ochrony zieleni, wód, geologii i gospodarki wodnej i powietrza, to nie ulega wątpliwości, że inwestycja będzie skutkowała głęboką i wielopłaszczyznową ingerencją w środowisko naturalne w zakresie zieleni, wód, geologii, gospodarki wodnej i powietrza. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Nie można uznać za zasadny zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.). Powołany przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie przez organ żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji zobligowany jest odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233). Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 283 i nast.). W rozpoznawanej sprawie zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że cel statutowy skarżącego Stowarzyszenia jest sformułowany bardzo ogólnie jako między innymi ochrona przyrody poprzez propagowanie i wdrażanie zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym, regionalnym i ogólnopolskim oraz wzmacnianie uczestnictwa społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę, że postępowanie do udziału, którego zgłosiło się Stowarzyszenie dotyczy ustalenia warunków zabudowy, brak jest związku z celami statutowymi Stowarzyszenia. Z całą pewnością uzasadnienia takiego związku nie stanowi powtórzone przez skarżące Stowarzyszenie stanowiska Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego w [...]. W żadnym z pism procesowych, jak również we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu związek ten wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie został wykazany. Podkreślić jednak należy, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13). Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to winna wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że taki fakt może mieć miejsce. Zatem jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i okoliczność ta winna zostać sprawdzona w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. W sytuacji, gdy tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające. Zasadnie w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie podało żadnych uzasadnionych okoliczności mających przemawiać za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Powołanie się przez Stowarzyszenie na ogólnikowe twierdzenia dotyczące emisji pyłów czy innych substancji, czy zwiększeniem hałasu w związku z realizacją inwestycji, uciążliwością dla terenów sąsiednich, wreszcie zagrożenia dla ekosystemu, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny przemawia za jego dopuszczeniem do udziału w sprawie. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że inwestycje pociągają za sobą tego rodzaju konsekwencje środowiskowe. Takie nieprecyzyjne stwierdzenia stwarzałyby przesłanki do każdorazowego dopuszczania Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Przy czym wskazać trzeba, że organy administracji w sposób wyjątkowo dokładny przeanalizowały czy w rozpoznawanej sprawie interes społeczny przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Organy wskazały na rodzaj inwestycji, której dotyczy postępowanie i wywiodły, że brak jest konkretnych argumentów, które przemawiałyby za istnieniem interesu społecznego przesądzającego o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Istnienie na terenie inwestycyjnym drzew i krzewów nie uzasadnia samo w sobie udziału Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym. Także fakt, że teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze otuliny [...] Parku Krajobrazowego również nie przesądza o istnieniu interesu społecznego do udziału Stowarzyszenia w postępowaniu, które dotyczy ustalenia warunków zabudowy działek położonych w centralnej części miasta, intensywnie zagospodarowanej z występującą tam zabudową wielorodzinną oraz usługami. Nadto na terenie przedmiotowej działki istnieje już zabudowa w miejscu gdzie planowany jest nowy budynek. W niniejszej sprawie argumentacja podana przez skarżące Stowarzyszenie jest niewystarczająca do uznania, że wykazało ono istnienie przesłanek warunkujących dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.