III SA/Lu 50/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędzia NSA Jerzy Marcinowski po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 1 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ), po rozpatrzeniu wniosku R. W. (dalej: skarżący) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 16 kwietnia 2018 r. znak: [...] o rozgraniczeniu nieruchomości, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 16 września 2019 r. skierowanym do Wójta Gminy B. R. W. zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 16 kwietnia 2018 r. o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie M. G., gm. B.. We wniosku skarżący odwołał się do art. 65 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a., wskazując, że nie zgadza się z przeprowadzonym rozgraniczeniem i decyzją Wójta w sprawie rozgraniczenia i żąda od Wójta Gminy B. przywrócenia terminu odwołania i skierowania sprawy do Sądu Rejonowego w B.. Do wniosku odwołanie nie zostało złożone. Zawiadomieniem z dnia 30 września 2019 r. Wójt Gminy B. uznał się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia i przekazał przedmiotowy wniosek do Sądu Rejonowego w B.. Sąd Rejonowy w B. pismem z dnia [...] października 2019 r. sygn. akt I Ns 423/19 zwrócił wniosek do Wójta Gminy B. wskazując, że w niniejszej sprawie wynika niedopuszczalność drogi sądowej, a przedmiotowy wniosek powinien być rozpoznany w trybie przepisów k.p.a. Zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2019 r. Wójt Gminy B. przekazał wniosek do Kolegium, powołując się na art. 59 § 2 i art. 65 § 1 k.p.a. Kolegium analizując przedmiotowy wniosek, w świetle unormowań przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanęło na stanowisku, że nie jest organem odwoławczym, od decyzji wydanej przez Wójta Gminy B. o rozgraniczeniu nieruchomości, a zatem nie jest organem właściwym w trybie art. 59 § 1 i 2 k.p.a. do orzekania o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżącemu nie przysługuje bowiem żaden środek odwoławczy od decyzji Wójta Gminy B. o rozgraniczeniu nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Kolegium wyjaśniło, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 33 ust. 3 stanowi wprost, iż strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy, w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji, może żądać przekazania sprawy sądowi. Nie mają zatem w tym wypadku zastosowania przepisy k.p.a. w zakresie rozdziału 10 "Odwołania", gdyż takie odwołanie nie przysługuje. Kolegium nie może zatem wydać w tym zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skoro stronie nie przysługuje taki środek zaskarżenia. Brak normy prawnej, na podstawie której można rozstrzygnąć sprawę w trybie administracyjnym, daje w ocenie organu, podstawę do zastosowania art. 61a k.p.a. W tych okolicznościach i mając na uwadze stanowisko Sądu Rejonowego w B., Kolegium uznało, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie jest odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie niniejszego wniosku. W skardze na postanowienie Kolegium skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w szczególności: - poprzez oparcie się jedynie na dowodach znajdujących się w aktach sprawy oraz niezweryfikowanie aktualnego przebiegu granicy należącej do skarżącego i nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości i nieustalenie w jakim miejscu znajduje się granica nieruchomości należąca do skarżącego; 2) art. 75 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu dowodu z oględzin w sytuacji, gdy zmierzało to do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie rzeczywistego przebiegu granicy, i co miało istotny wpływ na wynik postępowania; 3) art. 86 § 1 k.p.a. poprzez nie przesłuchanie skarżącego jako strony w niniejszym postępowaniu; 4) art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik skarżącego argumentował, że podczas postępowania rozgraniczeniowego skarżący uczestniczył bez pełnomocnika oraz, że nie został prawidłowo poinformowany, w którym miejscu będzie przebiegała granica po rozgraniczeniu nieruchomości. Po rozgraniczeniu nieruchomości linia graniczna przebiega przez część stodoły należącej do skarżącego, a o granicy w tym miejscu skarżący dowiedział się w chwili stawiania płotu dzielącego nieruchomość należącą do skarżącego z nieruchomością sąsiednią. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu dodatkowo wskazało, że ani wniosek strony skierowany do Wójta [...] ani w treści skargi pełnomocnik nie potwierdza, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dotyczy wniosku o przywrócenie terminu określonego przepisem art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wyjaśnił również, że powyższe rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącemu prawa złożenia ponownego wniosku do Wójta Gminy B. wraz z uzasadnieniem i wskazaniem przyczyny uchybienia terminu oraz tego, iż nastąpiło to bez jego winy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności jednak należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Następnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w sprawie zastosowywania). Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Granice sprawy niniejszej wyznaczyło podjęte przez Kolegium rozstrzygniecie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. o rozgraniczeniu nieruchomości. Tym samym zarzuty skargi i ich uzasadnienie, które odnoszą się do postępowania stricte rozgraniczeniowego nie mogą zostać uwzględnione, a odnoszenie się do nich przez Sąd stanowiłoby wyjście poza granice sprawy, czego Sądowi czynić nie wolno. Trafnie bowiem zauważało Kolegium, że w przedmiotowej sprawie etap postępowania administracyjnego zakończył się poprzez wydanie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr: [...] r. o rozgraniczeniu nieruchomości i nie jest możliwe w tym zakresie prowadzenie ponownego postępowania rozgraniczeniowego (w tym odwoławczego) przez organy administracji państwowej. Zauważyć bowiem należy, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020r., poz. 276) w art. 33 wprowadza wyjątek od określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, gdyż w sprawach o rozgraniczenie od decyzji organu I instancji stronom nie przysługuje odwołanie od decyzji do organu wyższego stopnia. Strona niezadowolona z decyzji w sprawie rozgraniczenia może, stosownie do art. 33 ust. 3 tej ustawy, żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Warunkiem dopuszczalności wszczęcia postępowania sądowego jest złożenie wniosku o przekazanie sprawy w terminie zakreślonym art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oznacza to, że sąd, któremu sprawa została przekazana, ma obowiązek kontrolować zachowanie terminu. Termin określony w art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ma charakter terminu prekluzyjnego. Konsekwencją ustalenia, że wniosek został złożony z uchybieniem 14-dniowego terminu jest jego odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (wyrok Sąd Najwyższego z dnia 9 czerwca 1997 r., sygn. akt III CKN 74/97, LEX 30648). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w cytowanym wyroku, sąd w przypadku przywrócenia terminu do złożenia wniosku nie bada wprawdzie prawidłowości postępowania organu administracji w tym zakresie, ale bada istnienie przesłanek procesowych, między innymi dopuszczalność drogi sądowej. Sąd wyjaśnił przy tym, że przywrócenie terminu do złożenia wniosku o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest dopuszczalne z zachowaniem rygorów, o których mowa w art. 58 k.p.a. Postanowienie organu administracji w tym przedmiocie jest zaskarżalne w toku instancji oraz do sądu administracyjnego. Upływ 14-dniowego terminu pociąga natomiast za sobą skutek taki, że decyzja administracyjna zatwierdzająca ustalenie granicy staje się ostateczna. Decyzja taka załatwia sprawę merytorycznie. Stanowisko tej treści ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki sygn. akt: I OSK 333/11, CBOSA, II SA/2678/01, LEX nr 148847, II SA 497/98, LEX nr 41762 oraz uchwałę NSA z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPK 31/02 publ. ONSA 2003/4/122). Zarazem, jak to wyjaśnił NSA w powyżej wskazywanej uchwale z dnia 19 maja 2003 r. z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości jedyne wyraźne i jednoznaczne wyłączenie odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji jest zawarte w art. 33 ust. 3, w którym odwołanie zostało zastąpione żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Ta tylko sytuacja jest wyjątkiem, o jakim mowa w art. 78 Konstytucji. Mając zatem na względzie powyższe i dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego, Sąd doszedł do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przypomnieć należy, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu został przekazany Kolegium zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 r. przez Wójta Gminy B. z powołaniem art. 59 § 2 i art. 65 § 1 k.p.a., po uprzednim zwróceniu temu organowi niniejszego wniosku przez sąd powszechny z uzasadnieniem, że właściwy w tej sprawie jest tryb postępowania administracyjnego (pisma z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt I Ns 423/19 -.k. 85 i 90 akt administracyjnych). Kolegium nie mogło zatem ponownie zwrócić tego wniosku Wójtowi Gminy B.. Niedopuszczalne jest, aby organ, który otrzymał podanie przekazane mu przez inny organ, uznany za niewłaściwy w sprawie, ponownie przekazał sprawę temu organowi, od którego podanie otrzymał (zob. komentarz do art. 65, Plucińska-Filipowicz Alicja, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011). Mając na uwadze charakter postępowania rozgraniczeniowego, to Wójt Gminy B., do którego wpłynął wniosek, w pierwszej kolejności powinien ustalać treść żądania strony, czy jest to w istocie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji rozgraniczeniowej, czy też wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia żądania o przekazanie sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, powinien bowiem – we współdziałaniu z wnoszącym podanie – zrekonstruować treść żądania zawartego w podaniu. Jest to konieczne i niezbędne ze względu na dokonanie przez organ administracji publicznej – na podstawie treści żądania – swojej właściwości w sprawie i ewentualnego zastosowania art. 61a k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (...). Natomiast przekazanie podania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi powinno być poprzedzane odpowiednimi ustaleniami stanu faktycznego, jak też rozważaniami opartymi na analizie obowiązującego prawa, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu przekazania sprawy ( zob. też komentarz do art. 65 k.p.a. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019 teza 7 i 9). W okolicznościach niniejszej sprawy tak się nie stało. Dlatego też trafnie wywodzi Kolegium, że mając na uwadze charakter postępowania rozgraniczeniowego, jego specyfikę, w okolicznościach tej konkretnej sprawy właściwym rozstrzygnięciem było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji rozgraniczeniowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy ani treść wniosku, a nie treść skargi nie potwierdzają jednoznacznie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dotyczy wniosku o przywrócenie terminu określonego przepisem art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tych okolicznościach trafna jest zatem konkluzja Kolegium, że skoro skarżącemu nie przysługuje odwołanie od decyzji rozgraniczeniowej, to Kolegium nie mogło jako organ odwoławczy orzekać w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skoro tak i mając na uwadze związanie przekazaniem wniosku przez Wójta Gminy B. organ zobowiązany był załatwić sprawę w jedyny możliwy formalnie sposób. Brak zaś normy prawnej, na podstawie której można rozstrzygnąć sprawę w trybie administracyjnym, daje podstawę do zastosowania art. 61a § 1k.p.a. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.