II SA/Rz 63/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Zarządu Dróg Wojewódzkich kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 63/20 UZASADNIENIE W dniu 29 sierpnia 2019 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządu Zlewni w [...] z wnioskiem o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], dla inwestycji polegającej na "budowie drogi obwodowej [...]". Wnioskodawca wskazał, że zgłoszone żądanie opiera na art. 414 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.), jako że ww. pozwolenie wodnoprawne wygasa z dniem 30 listopada 2019 r. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [....] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odmówił przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu obwodnicy w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że warunkiem wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest – stosownie do art. 414 ust. 3 ustawy Prawo wodne – złożenie oświadczenia o aktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, stanowiącyc postawę do wydania pozwolenia wodnoprawnego, którego okres obowiązywania upłynął. Z porównania przepisu art. 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) z przepisem art. 409 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wynika, że wymagania co do zawartości operatu wodnoprawnego są obecnie szersze, w szczególności w zakresie jednostek określających ilości odprowadzanych wód. Dodatkowo każde pozwolenie wodnoprawne może być wydane tylko wówczas, gdy jest zgodne z przepisami obowiązującej ustawy Prawo wodne, tj. nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1 – 6 oraz spełnia wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, w tym przepisów art. 403 ustawy, które różnią się od wymogów zawartych w art. 128 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Organ podał, że w dołączonym przez wnioskodawcę operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, brak jest m.in. ustaleń wynikających z planów wskazanych w art. 396. Okoliczność ta, stosownie do art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne, obligowała do wydania decyzji odmownej. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wniósł odwołanie od tej decyzji, argumentując że ustawodawca wprowadzając instytucję ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego określił wymagania formalne dotyczące wniosku o jego udzielenie. Nie jest wymagane dostosowanie operatu wodnoprawnego do aktualnie obowiązujących przepisów, a jedynie złożenie oświadczenia, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność, które należy odnieść do stanu faktycznego inwestycji, tj. zrealizowania jej zgodnie z pozwoleniem lub zmiany warunków gospodarowania wodami. W opisywanej sprawie organ I instancji nie ustalił i nie wykazał, aby jakiekolwiek okoliczności dotyczące urządzeń wodnych objętych wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym uległy zmianie lub były nieprawidłowe. Nie wykazał ponadto, aby naruszały ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy Prawo wodne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tej decyzji wskazał, że w obecnym stanie prawnym podmiot wnioskujący o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego winien posługiwać się operatem wodnoprawnym, kompletnym w świetle obowiązujących obecnie przepisów ustawy Prawo wodne. Dokument ten powinien zatem zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 ustawy Prawo wodne, zaś norma zawarta w art. 414 ust 3 umożliwia posługiwanie się tym dokumentem bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień oraz o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie m.in. w treści aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego lub zatwierdzających plany gospodarowania wodami. Oświadczenie, o którym mowa w art. 414 ust 3 ww. ustawy jest zaś niewystarczające w przypadku, gdy operat sporządzony na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim treści dotyczą prowadzonych działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego. Organ odwoławczy zauważył, że w opisywanej sprawie operat wodnoprawny opracowany w 2009 r. i przedstawiony przez wnioskodawcę, nie spełnia wszystkich wymagań wyznaczonych przepisem art. 409 ustawy Prawo wodne. W operacie tym ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych została obliczona i wyrażona w innych jednostkach niż obecnie obowiązujące, co jest istotną rozbieżnością w kontekście ustalenia wysokości opłat za usługi wodne. Ponadto w opracowaniu z 2009 r. brak jest ustaleń, o których mowa w art. 396 ustawy Prawo wodne, co wyklucza możliwość oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać wytycznych art. 396 ust. 1 pkt 1 – 8 tej ustawy. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił przedłużenia okresu obowiązywania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na tę decyzję [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 8 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 – dalej k.p.a.) w zw. z art. 414 pkt 4 ustawy Prawo wodne poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji, w której organ uznał przedłożony operat wodnoprawny za niekompletny, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu; 2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące uznaniem, ze informacje zawarte w operacie wodnoprawnym sporządzonym w 2009 r. są nieaktualne, w sytuacji, w której organy nie ustaliły żadnych okoliczności świadczących o nieaktualności operatu lub nieprawidłowości w zakresie korzystania z urządzeń wodnych; 3. art. 138 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 4. art. 414 ust. 2 – 4 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że z uwagi na istotną zmianę przepisów dotyczących treści operatu wodnoprawnego, operat wodnoprawny sporządzony pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie może być podstawą ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego; 5. art. 414 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie złożonego oświadczenia o zachowaniu aktualności informacji w przedstawionym operacie wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., na wniosek strony skarżącej i wobec braku, zgłoszonego w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku, żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony. Dokonując tak określonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310, z późn. zm.), pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Stosownie do art. 414 ust. 2 tej ustawy, pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Oprócz przepisu art. 414 ust. 2, ustawa Prawo wodne nie zawiera innych regulacji wprowadzających możliwość przedłużania pozwolenia wodnoprawnego oraz nie reguluje kwestii przedłużania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zgodnie zaś z art. 414 ust. 3 ustawy Prawo wodne, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. W niniejszej sprawie wnioskodawcy – [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi obwodowej [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Stosownie do pkt III tej decyzji, pozwolenie udzielone zostało do dnia 30 listopada 2019 r. Wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania ww. pozwolenia wodnoprawnego został natomiast złożony w dniu 29 sierpnia 2019 r., czyli w 90-dniowym terminie, o którym mowa w art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Ponadto, zgodnie z art. 414 ust. 3 tej ustawy, do wniosku dołączono operat wodnoprawny wraz z częścią graficzną, opracowany w październiku 2009 r. i przedstawiony wraz wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z 2009 r. oraz oświadczenie o aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym. Trudno zatem przyjąć, że nie zostały spełnione formalne wymogi do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania dotychczas wydanego pozwolenia, a takie wynikają wyłącznie z treści art. 414 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Trudno również zaakceptować stanowisko organów, że oświadczenie skarżącego jest "niewystarczające", bowiem operat sporządzony był na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy i jest "niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących". Tego rodzaju stwierdzenia nie znajdują żadnego oparcia w przepisach obecnie obowiązującej ustawy. Lektura jej przepisów wskazuje natomiast wyraźnie na pozostawienie w mocy tych pozwoleń wodnoprawnych, które były wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. – stanowi o tym art. 545 ust. 7 Treść tego przepisu w zestawieniu z art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przy uwzględnieniu faktu, ze pozwolenia wodnoprawne w poprzednim reżimie prawnym wydawane były na okresy nawet 20-letnie, przesądzają, że wolą ustawodawcy było zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych na kolejne okresy także w stosunku do pozwoleń wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. Nie ulega też wątpliwości zdaniem Sądu, że treść oświadczenia o aktualności zawartych w operacie wodnoprawnym danych dotyczy wyłącznie okoliczności związanych ze sposobem korzystania z wód przez beneficjenta pozwolenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażony w wyroku z dnia 26 lutego 2019 r. II SA/Kr 1541/18 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne, w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. W treści art. 414 ust. 6 wyraźnie mowa jest o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie – niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Gdyby wolą ustawodawcy było dostosowanie wcześniej wydawanych pozwoleń wodnoprawnych (zarówno tych których okres ważności jeszcze nie upłynął, jak i tych, które podlegają przedłużeniu) do wymogów wynikających z nowych przepisów- ustawy z 2017 r., dałby temu wyraz w stosownym przepisie. Brak takiego przepisu czyni stanowisko organów w niniejszej sprawie nieuprawnionym i wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie czy sposób korzystania z wód przez wnioskodawcę nie zostanie zmieniony. Przypomnieć należy, że w postępowaniu przed organami Wód Polskich z mocy art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - k.p.a., w tym art. 8 § 1 k.p.a., nakazujący prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej - dążyć do wyjaśnienia intencji strony i załatwienia wniosku w sposób odpowiadający przepisom prawa, jeśli istnieje taka prawna możliwość. Przepis ten został zdaniem Sądu został naruszony, podobnie jak wymienione w skardze art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące uznaniem, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym sporządzonym w 2009 r. są nieaktualne, w sytuacji, w której organy nie ustaliły żadnych okoliczności świadczących o nieaktualności operatu lub nieprawidłowości w zakresie korzystania z urządzeń wodnych. Ponadto, w niniejszej sprawie organy administracji całkowicie pominęły treść art. 414 ust. 4 ustawy Prawo wodne, w myśl którego jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód, aby na podstawie tego przepisu wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dodatkowych informacji umożliwiających weryfikację zgodności sporządzonego uprzeednio operatu wodnoprawnego z planami i programami wyszczególnionymi w art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne, czy umożliwiających ewentualne późniejsze naliczenie opłat za odprowadzanie wód odpadowych i roztopowych. Przesłankami do wydania decyzji odmownej nie jest natomiast samo w sobie stwierdzenie braku informacji umożliwiających dokonanie oceny zgodności operatu wodnoprawnego z wytycznymi art. 396 ust. 1 pkt 1 – 8 tej ustawy lub określenie wartości odprowadzonych wód w jednostkach innych niż przyjęte obecnie obowiązującą ustawą. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził naruszenie art. 414 ust. 2-4 ustawy Prawo wodne oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. i na podstawie 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] września 2019 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji rozważą, czy informacje załączone w znajdującym się w aktach sprawy operacie są aktualne, a w przypadku powzięcia w tej kwestii wątpliwości – wezwą skarżącego do uzupełnienia wniosku i rozpatrzą ten wniosek merytorycznie.