III SA/Kr 1353/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 października 2019 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym przez A. C. (zwanej dalej skarżącą) postanowieniem z dnia 14 października 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z wniosku Zarządu Dróg Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] 2019r., znak: [...], orzekł o "aktualizacji przebiegu granicy działki nr [...] droga (brak informacji o założonej księdze wieczystej) z działką nr [...] objętą księgą wieczystą [...] obręb W gmina Z, ujawnionej w bazie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie operatu technicznego [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 15.11.2018 r. sporządzonego przez geodetę uprawnionego W. G.". W ustawowym terminie M. C. wniósł pismo ( podpisane również przez żonę - skarżącą) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] 2019 r., Dołączył kopie swoich pism skierowanych do Starostwa Powiatowego z dnia : 2 listopada 2018 r., 9 października 2018 r., 18 marca 2019 r. Organ odwoławczy pismem znak: [...] z dnia 26 czerwca 2019 r. zwrócił się do wnioskodawców o jednoznaczne wskazanie czy pismo z dnia 18 czerwca 2019 r. należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] 2019 r., znak: [...], rozpoznawany w trybie nadzwyczajnym, czy też jako odwołanie od ww. decyzji. W odpowiedzi M. i A. C. wskazali, by wniosek z 18 czerwca 2019 r. traktować jako odwołanie od decyzji nr [...] Starosty z [...] 2019 r. Organ odwoławczy wskazał zatem, że po otrzymaniu odwołania, w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Jest to etap wstępny postępowania (etap badania formalnego wniosku). Zagadnienie dopuszczalności odwołania rozpatruje się w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przez przepisy szczególne. Podniósł, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Ze względu na rezultat podjętych czynności, kodeks różnicuje formę zamknięcia tego etapu. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności zażalenia, nastąpi wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W konsekwencji organ stwierdził, że organ odwoławczy orzeka w formie postanowienia o niedopuszczalności z tej przyczyny, iż osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu. Odróżnić zatem należy sytuację, w której rozstrzygnięcie administracyjne wpływa na prawa lub obowiązki danej osoby, chronione lub wynikające z prawa materialnego (interes prawny) od sytuacji, w której dany podmiot z innych przyczyn jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (interes faktyczny ). Przepisami prawa materialnego określającymi krąg podmiotów, mogących legitymować się interesem prawnym w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne a konkretnie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się: właściciela, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu odrębnych przepisów, znajdują się te nieruchomości, natomiast w stosunku do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei w art. 20 ust. 2b ustawy wskazano, że wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem więc organu w związku z tym przymiot strony w postępowaniu administracyjnym będą mieć te podmioty, które są w stanie wykazać się interesem prawnym w zakresie działek objętych postępowaniem administracyjnym. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 197/08). Wynika z tego zatem, że podmiot, nie posiadający praw do nieruchomości, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skutkiem tak rozumianego pojęcia interesu prawnego, jako koniecznej przesłanki legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest przyjęcie, że status strony nie wynika z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny, oraz że interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Nie tworzy takiej legitymacji również subiektywne przekonanie podmiotu o istnieniu po Jego stronie interesu prawnego. Kluczowym zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest zatem kwestia legitymacji skarżącej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty nr [...], znak: [...] z dnia [...] 2019 r. orzekającej o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu W, gmina Z. Organ wskazał, że aktualizacja dotyczy przebiegu granicy działki nr [...] drogą (brak informacji o założonej księdze wieczystej) z działką nr [...] objętą księgą wieczystą [...] obręb W gmina Z. Na podstawie akt sprawy ustalono, że zakończone zaskarżoną decyzją Starosty postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Zarządu Dróg Powiatu [...]. W ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] obręb W, gmina Z wykazano działkę drogową oznaczoną aktualnie nr [...] o pow. 2,4459 ha (dawne oznaczenie działka nr [...]), dla której nie ma założonej księgi wieczystej a odnośnie do podmiotu ewidencyjnego figuruje wpis: własność Skarb Państwa, wykonywanie zadań zarządcy dróg publicznych : "Zarząd Dróg powiatu [...] siedziba : ul. W, B". W Jednostce rejestrowej [...] wykazano działkę nr [...] o pow. 1,4810 ha, dla której zarejestrowano tytuł własności na rzecz M. G., zgodnie z ujawnionym stanem prawnym w księdze wieczystej [...]. Stronami postępowania ewidencyjnego powinny być osoby ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków co do przedmiotowych działek nr [...] i [...], które z konkretnego stanu faktycznego (faktycznego władztwa nad gruntem) wywodzą swoje prawa (interes prawny) do bycia podmiotem takiego postępowania. W związku z powyższym organ odwoławczy na podstawie analizy otrzymanych akt sprawy, stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skarżąca nie została uznana przez organ pierwszej instancji za stronę w przedmiotowej sprawie, nie brała więc w nim udziału, nie skierowano do niej również decyzji z dnia [...] 2019 r. Dlatego też w świetle powyższych rozważań stwierdził, że skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania, zatem nie przysługiwało jej również prawo do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie skarżąca stwierdziła, że zaskarżone postanowienie " ...jest niezgodne z art. 28 k.p.a. oraz ze zgromadzonymi dowodami w dokumentacji prowadzonych postępowań administr. zakończonych Decyzją Starosty nr [...] z dn. 17 maja 2019 r. i Decyzją Wojew. Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dn. 14.10.2019 r., znak sprawy: [...]." Zdaniem skarżącej błędna jest również ocena zawarta w zaskarżonym postanowieniu Uważa, że prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy jej obowiązku i interesu prawnego dotyczącego działki nr [...]. Do jej współwłasności dz. [...] dotyczy decyzja wojewody z dnia [...] 2006 r. oraz operat wywłaszczeniowy [...] dotyczący ustalenia granicy między dz. [...] i dz. [...]. Wpółwłaścicielami dz. [...], wymienionymi w tych dokumentach są A. i M. C. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Jej czynny udział potwierdzają załączone do skargi dokumenty – pisma kierowane do skarżącej przez organ W świetle powyższego skarżąca stwierdziła, że jest stroną postepowania administracyjnego i wniosła o przywrócenie przysługującego jej prawa jako strony do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też dochowania terminu, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasadnie podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy, że odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych, wyjaśniając, iż z pierwszą sytuacją mamy do czynienia np. wówczas, gdy brak przedmiotu zaskarżenia, czy też, gdy wyłączona została możliwość wniesienia środka odwoławczego lub nastąpiło wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W rozpoznawanej sprawie trafne jest w ocenie Sądu stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że odwołanie skarżącej od decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] 2019 r., znak: [...], było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające co do dopuszczalności odwołania skarżącej nie budzi wątpliwości. Prawidłowo ustalił organ, że postępowanie aktualizacyjne, zakończone wskazaną decyzją Starosty dotyczyło aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów i budynków co do przebiegu granicy działki drogowej nr [...] (brak informacji o założonej księdze wieczystej) z działką nr [...] objętą księgą wieczystą [...] obręb W gmina Z. Istotnie z akt sprawy wynika, że w ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] obręb W, gmina Z wykazano działkę drogową oznaczoną aktualnie nr [...] o pow. 2,4459 ha (dawne oznaczenie działka nr [...]), dla której nie ma założonej księgi wieczystej a odnośnie do podmiotu ewidencyjnego figuruje wpis: własność Skarb Państwa, wykonywanie zadań zarządcy dróg publicznych : "Zarząd Dróg powiatu [...] siedziba : ul. W, B". W Jednostce rejestrowej [...] z kolei wykazano działkę nr [...] o pow. 1,4810 ha, dla której zarejestrowano tytuł własności na rzecz M. C., zgodnie z ujawnionym stanem prawnym w księdze wieczystej [...]. Rację wobec tego organ odwoławczy podnosząc, że z uwagi na powyższe stronami postępowania ewidencyjnego powinny być osoby ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków co do przedmiotowych działek nr [...] i [...]. Przekonywująca i prawidłowa jest argumentacja organu, że przepisami prawa materialnego określającymi krąg podmiotów, mogących legitymować się interesem prawnym w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne a konkretnie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym). W świetle jego treści, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się: właściciela, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu odrębnych przepisów, znajdują się te nieruchomości, natomiast w stosunku do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei w art. 20 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazano, że wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej. Prawidłowo więc stwierdził organ odwoławczy, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach będą mieć te podmioty, które są w stanie wykazać się interesem prawnym w zakresie działek objętych postępowaniem administracyjnym. Skarżąca posiadania takiego interesu prawnego nie wykazała skutecznie. Twierdzenia skarżącej, że swój interes prawny do wniesienia przedmiotowego odwołania wywodzi z tego, że działka nr [...] jest współwłasnością małżeńską ustawową jej i jej męża są niezasadne. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że działki nr [...] i [...] powstały z podziału działki [...] (vide: mapa uzupełniająca podziału działek; k. 173 akt administracyjnych, tom II niebieski segregator), co było związane z regulacją drogi publicznej nr [...], a co znajduje swoje odzwierciedlenie w operacie technicznym wywłaszczenia. Działka nr [...] została włączona do działki nr [...] (dawne oznaczenie działki drogowej nr [...]). Z decyzji Wojewody z dnia [...] 2006 r., znak: [...] (k. 178 akt administracyjnych, tom II niebieski segregator), wprost wynika, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Powiat [...] nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w powiecie [....], gmina z obręb W, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0800 ha, zajętą pod drogę powiatową nr [...] relacji Z – W – W, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W świetle tego z ostatnio wskazanych przepisów nieruchomość przechodzi z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, gdy m. in. działka zajęta została pod drogę publiczną. Wobec tego rzeczywiście prawidłowe są ustalenia organu odwoławczego, że skarżąca nie posiada interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji aktualizacyjnej, dotyczącej działek nr [...] i [...]. Zasadnie i zgodnie z prawem organ odwoławczy wydał więc, na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł, jak w sentencji wyroku.