II SA/Rz 79/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi L. K. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Postanowieniem z [...] września 2019 r. znak: [...] Burmistrz [...] ustalił koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia działki nr 1095/1 z działką nr 1096/1 oraz z działkami nr 1099/2, 843/24 tylko w punktach stycznych z działką 1095/1, położonymi w R., obręb [...], w kwocie 2100,00 zł. Do uiszczenia ww. kosztów zobowiązał L. i K.K. W uzasadnieniu podał, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek L.i K.K. Do przeprowadzenia czynności rozgraniczających wyłoniono geodetę. Dnia [...] września 2019 r. wydano decyzję nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. Organ wskazał, że stosownie do art. 262 § 1 ust. 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe służyło bezpośrednio wnioskodawcom i miało na celu sprawdzenie usytuowania wybudowanego przez nich spornego ogrodzenia (takie stanowisko zostało także zawarte w treści uzasadnienia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości). Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest sporu o przebieg granicy. Właścicielka działki 1096/1 informowała, że nie jest zainteresowana rozgraniczeniem, gdyż znany jest jej przebieg granicy działek (świadczą o tym betonowe znaki graniczne na gruncie), a wniosek o rozgraniczenie działki 1095/1 z działką 1096/1 jest następstwem złożonego przez nią wniosku do PINB o sprawdzenie legalności wybudowania ogrodzenia działki 1095/1 z działką 1096/1. Burmistrz wskazał, że analiza protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę wykazała, że granica pomiędzy działką 1095/1 i 1096/1 nie była sporna, a istniejące w terenie betonowe znaki graniczne, są zgodne z danymi z operatu podziału działek 1088, 1095 i 1096 wykonanego w 1999 r. przez geodetę uprawnionego B.C., które stanowiły podstawę do ustalenia przebiegu granic w przeprowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym. W tej sytuacji organ uznał, że kosztami rozgraniczenia należy w całości obciążyć wnioskodawców. Zażalenie na to postanowienie złożyli L. i K.K. wnioskując o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmianę i orzeczenie, że koszty postępowania obciążać będą właścicieli nieruchomości biorących udział w postępowaniu. W ich ocenie kwestionowane rozstrzygnięcie narusza art. 123, art. 262 § 1 ust. 2, art. 264 k.p.a., art. 29, art. 30 ust. 1, art. 31, art. 33 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 – zwana dalej "p.g.k.") oraz art. 152 Kodeksu cywilnego. Wnoszący zażalenie zarzucili, że organ dokonał błędnych ustaleń, że kosztami postępowania rozgraniczającego należy w całości obciążyć wnioskodawców, w sytuacji, gdy organ winien dokonać podziału kosztów pomiędzy właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 262 § 1 i 2 k.p.a., postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wywiodło, że dla rozstrzygnięcia sprawy kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie ma kluczowego znaczenia ustalenie wnioskodawcy rozgraniczenia, gdyż postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Strony postępowania uzyskują korzyści dzięki rozgraniczeniu, pewność przebiegu granic miedzy nieruchomościami. Nie jest zatem decydujące kto wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ale kto faktycznie uzyskał obiektywną korzyść. SKO podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie tylko wnioskodawcy mieli wątpliwości co do przebiegu granicy pomimo uwidocznionych w terenie znaków granicznych. Analiza protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę wykazała, że granice pomiędzy działkami objętymi postępowaniem rozgraniczeniowym nie uległy zmianie od ostatnich pomiarów wykonanych w 1999 r. SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że postępowanie rozgraniczeniowe miało na celu sprawdzenie usytuowania wybudowanego przez ww. osoby spornego ogrodzenia pomiędzy działką nr 1095/1 a 1096/1. Jako słuszne oceniło stanowisko, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione wyłącznie w interesie wnioskodawców. Kolegium uznało zatem, że rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie złożyli L. i K.K. – reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. P.P. i zawnioskowali o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia: - art. 262 § 1 ust. 2, art. 264 k.p.a.– poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalone przez organ administracyjny koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie prawnym skarżących i tylko ich należy w całości obciążyć tymi kosztami - w sytuacji, gdy koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie; - art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie skarżący mieli interes prawny w ustaleniu granicy pomiędzy nieruchomościami, gdyż w toku prowadzonego postępowania pozostali właściciele działek nie zgłaszali zastrzeżeń co do ich przebiegu - w sytuacji, gdy postępowanie rozgraniczeniowe zawsze toczy się w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Skarżący zarzucili nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia tj.: - art. 29, art. 30 ust. 1, art. 31, art. 33 p.g.k. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego należy w całości obciążyć skarżących w sytuacji, gdy koszty te ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie; - art. 152 kodeks cywilny poprzez brak jego zastosowania, co doprowadziło do błędnej interpretacji ww. przepisów, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego należy w całości obciążyć skarżących - w sytuacji, gdy norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. i stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie z uwagi na obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, ma również zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżących organ dokonał błędnych ustaleń jakoby koszty postępowania rozgraniczającego zostały poniesione wyłącznie w ich interesie prawnym i tylko oni mieli interes prawny w ustaleniu granicy pomiędzy działkami. Podkreślili, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, a samo postępowanie zawsze toczy się w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Zasadą jest, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Koszty rozgraniczenia i koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów i prawidłowość zastosowanej procedury. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a." rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym też tych niepodnoszonych w skardze. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (tu postanowienie), jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony aktu jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa skutkujących koniecznością usunięcia tego postanowienia z obrotu prawnego, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. zostało utrzymane w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r., ustalające koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia działki nr 1095/1 z działką nr 1096/1 oraz z działkami nr 1099/2, 843/24 tylko w punktach stycznych z działką nr 1095/1, poł. w R., obręb [....] w kwocie 2100 zł (pkt 1). Jednocześnie do uiszczenia tych kosztów zobowiązano L. i K.K. (pkt 2). Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wskazać tu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 zawarł tezę, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 K.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Teza ta jest wiążąca w niniejszym postępowaniu, jednak nie należy z niej wyprowadzać wniosku, który nakazywałby stosować zawsze i w każdych okolicznościach (bezwyjątkowo) zasadę równego rozkładu kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się konieczność elastycznego i uwarunkowanego sytuacyjnie podejścia do kwestii rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego. I tak na przykład w wyroku z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK Sąd stwierdził, że z uchwały cyt. wyżej nie wynika, iż "w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów, strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie". NSA podkreślił także, że orzeczenie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego "następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania (...) powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku – w jakim stosunku". Sąd tu orzekający podzielając powyższe poglądy, podnosi nadto konieczność uwzględnienia zestawienia przepisów art. 152 – 153 K.c. oraz art. 29 – 34 p.g.k., a które to prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek jednego z właścicieli nieruchomości sąsiednich jest stan sporności lub niepewności co do przebiegu granic tych nieruchomości (art. 153 K.c. w zw. z art. 29 ust. 1 p.g.k.). Stan ten nie może być jedynie subiektywną oceną jednego z właścicieli, lecz musi zostać potwierdzony wynikami postępowania rozgraniczeniowego. Jeśli bowiem stan sprawy będzie taki, że wniosek o rozgraniczenie okaże się całkowicie lub częściowo nieuzasadniony (położenie punktów i linii granicznych w terenie będzie odpowiadało w całości lub w części stanowi wynikającemu z dokumentacji, w tym operatu geodezyjnego), to brak będzie podstaw, aby strona postępowania niebędąca wnioskodawcą (właściciel sąsiedniej nieruchomości) została obciążona w równej mierze kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek strony, w której subiektywnej i nieuzasadnionej ocenie przebieg granicy był sporny lub niepewny, w całości lub w części. Wnioskodawca rozgraniczenia powinien zatem zakres wniosku wyznaczyć stosownie do istniejących potrzeb (art. 29 ust. 2 p.g.k.), bowiem nie można zaakceptować rozwiązania, w ramach którego – niezależnie od potwierdzenia stanu sporności lub niepewności wskazanego przez wnioskodawcę – koszty rozgraniczenia obciążały w takim samym zakresie właścicieli nieruchomości sąsiednich, jeśli wskazywali oni stan wynikający z dokumentacji geodezyjnej i okazał się ten stan aktualny i miarodajny, w całości lub w części. W takiej sytuacji podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności co do przebiegu granic nieruchomości. Nie podważa to trafności poglądu (wyrażonego również w skardze), że bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości, którzy zasadniczo równomiernie ponoszą koszty tego postępowania administracyjnego. Jednakże pogląd ten nie może być rozumiany w taki sposób, że jeśli okaże się, iż granice nie były sporne (niepewne) w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę, właściciele nieruchomości sąsiednich muszą równomiernie uczestniczyć w kosztach rozgraniczenia. Mając to wszystko na uwadze, a także dokonaną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego ocenę prawną Sąd uznał, że stanowisko organów obu instancji zasługuje na akceptację. Dostępne dowody potwierdzają bowiem w sposób wyraźny i bez wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez wnioskodawców (skarżących), jak wskazał organ odwoławczy, dla udowodnienia przez nich swoich racji "w innym postępowaniu administracyjnym". Przebieg granicy przez właścicielkę nieruchomości sąsiedniej (dz. 1096/1) K.K. – Ś. nie był kwestionowany, a wg niej istniejące betonowe ograniczniki nie stanowią podstawy do przyjęcia, że przebieg granicy jest sporny lub niepewny, a tym samym uzasadniający konieczność przeprowadzenia rozgraniczenia. Nadto postępowanie rozgraniczeniowe, zakończone decyzją z dnia [...] września 2019 r. Burmistrza [...], wskazuje, że ustalenie przez geodetę przebiegu granicy między działką nr 1095/1 (skarżących) a działką 1096/1 K.K. – Ś.) nastąpiło na podstawie sporządzonego przez uprawnionego geodetę B. C. w 1999 r. operatu z podziału działek 1088, 1095 i 1096 znajdującego się w aktach sprawy. Sporządzony zaś przez upoważnionego przez Burmistrza [...] geodetę uprawnionego J.J. protokół graniczny z dnia [...] maja 2019 r., został przez obecne przy czynnościach ustalenia przy czynnościach ustalenia przebiegu granicy zainteresowane strony (skarżących i właścicielkę nieruchomości sąsiedniej) podpisany, bez zastrzeżeń co do ich przebiegu. W tej sytuacji, gdy wskazana we wniosku skarżących w istocie subiektywna sporność co do przebiegu granicy nie została potwierdzona wynikami przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego obciążenie kosztami tego postępowania tylko jednej strony (skarżących) było prawidłowe i nie naruszyło prawa. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga jako niezasadna, została oddalona.