I SAB/Wa 250/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego M. L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] pismem z [...] lipca 2021 r., ponowionym [...] sierpnia 2021 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1967 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1967 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. "[...] " lit. [...], w części nieobjętej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1958 r. nr [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz wniósł o wyznaczenie Ministrowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek, rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym, stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnego wysokości 2500 zł, a także zasądzanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania podkreślając, że wnioskiem z [...] października 2020 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W związku z brakiem jakichkolwiek działań organu pismem z [...] czerwca 2021 r. złożył ponaglenie na bezczynność organu. Wniosek do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany, zatem nie ulega wątpliwości, że Minister pozostaje w bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Skarżący przytoczył ponadto stanowisko doktryny i stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności i przewlekłości organu oraz wniósł o uwzględnienie skargi. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że po wpłynięciu wniosku przystąpiono do gromadzenia materiału dowodowego, występując o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii akt własnościowych dotyczących nieruchomości dekretowej, a także kopii kart działu II księgi hipotecznej prowadzonej dla nieruchomości obejmujących wpisy Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości oraz wskazującej ostatnich właścicieli przed wpisem Skarbu Państwa. Pismem z [...] lipca 2021 r. wystąpiono do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wypożyczenie akt własnościowych. Następnie, po wpłynięciu ponaglenia, pismem z [...] lipca 2021 r. zawiadomiono wnioskodawcę, że nie jest możliwe rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w terminie określonym art. 35 kpa z uwagi na gromadzenie materiału dowodowego (w szczególności akt własnościowych) oraz poinformowano o przewidywalnym terminie rozstrzygnięcia do 30 września 2021 r. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister wskazał, że postępowanie dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów [...] obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Minister zaznaczył, że zasada szybkości postępowania nie jest zasadą nadrzędną w stosunku do innych zasad postępowania wymienionych w kpa. Zasada określona w art. 12 kpa jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz rozpatrzenie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ rozpoznając sprawę winien działać z należytą starannością i nie dopuścić, aby którakolwiek ze stron postępowania została pominięta. Również bardzo duża liczba spraw prowadzonych przez każdego z referentów, stan pandemii i utrudniona ciągłość w pracy spowodowana m.in. zwolnieniami lekarskimi pracowników, uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie. Zdaniem organu na czas rozpoznania przedmiotowej sprawy miała wpływ okoliczność przekazania akt własnościowych do SKO w [...], które do chwili obecnej nie zostały wypożyczone organowi. Wskazane okoliczności powinny wpływać na ocenę zaistnienia bezczynności oraz ewentualnego stopnia tego naruszenia. W ocenie Ministra nieuzasadnione jest również żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej. Są to dodatkowe środki o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a przy tym gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa. Przypadki zaś opóźnień wynikających z dużej ilości spraw i ograniczonych zasobów kadrowych mają charakter powszechny i nie sposób przypisywać im charakteru rażącego naruszenia prawa, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. Wymierzanie grzywny czy zasądzanie sumy pieniężnej za prowadzenie postępowania z naruszeniem ustawowych terminów należy uznać za nieuzasadnione zwłaszcza w przypadku, gdy skarżący pismem z [...] lipca 2021 r. został poinformowany o terminie, do którego zostanie wydane rozstrzygnięcie. Minister podkreślił, że nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, zbierał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia z poszanowaniem zasady koncentracji materiału dowodowego, poinformował strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia, wypełniając obowiązek nałożony przepisem art. 36 § 2 kpa. W piśmie z [...] października 2021 r. organ poinformował ponadto, że postępowanie z wniosku [...] w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji i niezakończone do [...] września 2021 r. umarza się z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Dokonując analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu. Zauważyć trzeba, że z akt sprawy wynika, że wniosek [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1967 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1967 r. wpłynął do Ministra Rozwoju [...] października 2020 r. Po wpłynięciu powyższego wniosku pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero w lutym 2021 r. Pismami z [...] lutego 2021 r. zwrócono się o nadesłanie stosownych informacji i dokumentów do Urzędu [...] oraz do Sądu Rejonowego [...]. Następnie pismem z [...] lipca 2021 r. wystąpiono do SKO w [...] o wypożyczenie akt własnościowych nieruchomości. Pismem z tej samej daty poinformowano ponadto pełnomocnika skarżącego o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 kpa i przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do 30 września 2021 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucił Ministrowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego wniosku. Oczywiste jest, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Jak wskazano czynności mające na celu wyjaśnienie i rozstrzygnięcie sprawy podejmowane były sporadycznie, w dużych odstępach czasu. Nie można zatem uznać, że organ na bieżąco interesował się sprawą. Skarga jest więc uzasadniona. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności takie jak duża ilość spraw, stopień ich skomplikowania, stan pandemii, utrudniona ciągłość pracy, czy też przekazanie akt do innego organu lub sądu, nie usprawiedliwiają bezczynności organu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Jeszcze raz podkreślić należy, że skarżący zasadnie zarzucił Ministrowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi na bezczynność (tj. do 18 października 2021 r.) przedmiotowy wniosek nie został załatwiony i organ przekroczył terminy załatwienia sprawy. Przy czym odnosząc się do podnoszonych w piśmie z [...] października 2021 r. twierdzeń organu, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, wskazać trzeba, że - w ocenie Sądu - w zaistniałych okolicznościach obowiązkiem organu jest wydanie stosownej decyzji, która podlegać będzie kontroli instancyjnej. Faktem jest, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, że dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów, to organ podejmował jednak czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. Jak wskazano wyżej stosownymi pismami Minister wystąpił do określonych podmiotów o nadesłanie koniecznych dokumentów i informacji. Terminy określone w kpa nie zostały zaś znacznie przekroczone. Zauważyć przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny lub o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że terminy określone w kpa nie zostały znacznie przekroczone, skarżący nie uzasadnił zaś w żaden sposób konieczności zastosowania tych szczególnych środków. Zastosowanie tych środków stanowi zaś uprawnienie sądu administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.