I GSK 1170/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 127/20 oddalającego sprzeciw A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz A. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 127/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] września 2018 r. Starosta Łobeski otrzymał sprawozdanie z audytu z [...] września 2018 r. przeprowadzonego przez pracowników Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie u A. K., organu prowadzącego [...], w zakresie prowadzonych szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych za 2015 r. Audyt został przeprowadzony w terminie od 1 sierpnia 2018 r. do 18 września 2018 r. i jego celem była ocena, między innymi, prawidłowości wykazywania danych o liczbie uczniów, mających wpływ na wysokość otrzymanej w 2015 r. dotacji oraz prawidłowości dokonywania wydatków pokrytych ze środków tej dotacji. W wyniku kontroli audytorzy stwierdzili nieprawidłowość w postaci zawyżenia liczby uczniów w informacjach miesięcznych o aktualnej liczbie uczniów/słuchaczy według stanu na pierwszy dzień każdego miesiąca 2015 r. dotyczących Ośrodka. Starosta Łobeski decyzją z [...] lutego 2019 r. działając na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), określił A. K., jako organowi prowadzącemu Ośrodek, wysokość dotacji podlegającej zwrotowi w kwocie 99.264,04 zł, jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpoznaniu odwołania A. K., decyzją z [...] czerwca 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji co do uznania A. K. za stronę postępowania, jednak wyeliminował decyzję organu I instancji z uwagi na nieprzeprowadzenie w sposób właściwy postępowania administracyjnego. A. K. złożyła sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, względnie wszczęcia procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnoszącej sprzeciw, decyzja została skierowana do nieprawidłowo określonej strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl zaś art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznanie przez niego sprawy merytorycznie spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wydana przez organ odwoławczy decyzja nie narusza zatem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznanie przez niego sprawy merytorycznie spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy musiałby w zastępstwie organu I instancyjnego przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające, zgromadzić materiał dowodowy w postaci szeregu dokumentów związanych z wydatkowaniem przedmiotowej dotacji i dokonać jego oceny w powiązaniu z materiałami otrzymanymi od instytucji audytowej. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że choć materiały z audytu są ważnym dokumentem, to organ I instancji nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami K.p.a., tj. m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. A. K. złożyła od wyroku WSA w Szczecinie z 9 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 127/20 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 146 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, względnie wszczęcia procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64e p.p.s.a., w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu drugiej instancji jest zgodna z prawem i w konsekwencji nieuchyleniu przez Sąd tej decyzji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie skarżącej wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji reformatoryjnej, w sytuacji, gdy ustalone w sprawie okoliczności są wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; 3. art. 64e i art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obowiązującej w roku 2015) i art. 156 § 1 pkt 4 i art. 168 ust. 1 i 13 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji skierowania decyzji do nieprawidłowo określonej strony mianowicie A. K. zamiast do K. T., jako osoby prowadzącej szkołę w roku 2015, to jest w roku udzielenia i wykorzystania dotacji, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 4. art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie rzekomego następstwa prawnego organów (osób) prowadzących szkołę, a także braku wskazania konkretnych podstaw prawnych i konkretnego przepisu ustawy Ordynacja podatkowa, stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej; Ponadto skarżąca postawiła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz brak zastosowania: 1. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w szczególności art. 107 i nast. in fine, w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p., poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów tej ustawy w zakresie odpowiedzialności nowego organu prowadzącego za zobowiązania poprzedniego organu prowadzącego, który pobrał i wydatkował dotację oświatową, powstałe wskutek orzeczenia zwrotu dotacji pobranej i wykorzystanej przez poprzedni organ prowadzący szkołę, wskutek czego orzeczono o odpowiedzialności podatkowej wobec osoby, która zgodnie z ww. przepisami nie ponosi odpowiedzialności jako osoba trzecia, 2. ustawy - Ordynacja podatkowa, w szczególności art. 107 i nast. in fine, w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p., poprzez brak zastosowania tych przepisów wskutek ich nieprawidłowej wykładni w zakresie odpowiedzialności nowego organu prowadzącego za zobowiązania poprzedniego organu, powstałe wskutek orzeczenia zwrotu dotacji pobranej i wykorzystanej przez poprzedni organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową, wskutek czego orzeczono o odpowiedzialności podatkowej wobec osoby, która zgodnie z ww. przepisami nie ponosi odpowiedzialności jako osoba trzecia i w konsekwencji: 3. art. 168 ust. 13 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2015 r. - Prawo oświatowe, poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności bezpodstawnego uznania przez organy, że zmiana organu prowadzącego, która jest czynnością administracyjną o charakterze materialno-technicznym, skutkuje przejściem zobowiązań na nowy organ prowadzący do zwrotu dotacji, pobranej i wydatkowanej przez poprzedni organ prowadzący i w konsekwencji rodzi po stronie nowego organu prowadzącego odpowiedzialność podatkową za zobowiązania poprzedniego organu prowadzącego co jest wprost niezgodnie z przepisami art. 107 i nast. In fine ustawy Ordynacja podatkowa, w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p.; 4. art. 108 ustawy - Ordynacja podatkowa, ponieważ organ podatkowy nie orzekł o solidarnej odpowiedzialności osoby trzeciej zgodnie z przepisami tej ustawy, lecz o odpowiedzialności organu prowadzącego szkołę za własne zobowiązanie, czym także naruszone zostały przepisy art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania konkretnego przepisu stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązanie podatnika, co zostało pominięte względnie zaakceptowane przez Sąd, 5. przepisów działu III In fine ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p., poprzez pominięcie i niezastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do zobowiązań wynikających z art. 60 pkt 1 u.f.p. tj. zwrotu dotacji jako niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym; 6. art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez uznanie za prawidłowe prowadzenia postępowania wobec strony, która nie jest odpowiedzialna za wykorzystanie dotacji udzielonej w roku 2015 i nie jest zobowiązana do zwrotu dotacji; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły być rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jako uzasadniony należało ocenić przede wszystkim zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu, który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Nie jest zatem zasadna teza postawiona przez Sąd I instancji, że zakres kontroli postępowania administracyjnego jest ograniczony do badania przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w treści art. 64e p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje bowiem sąd do zbadania "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" k.p.a. Takie sformułowanie tego przepisu oznacza, że sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie do takich przesłanek należeć będzie właściwość organu odwoławczego, kwestia ewentualnego wyłączenia organu lub jego pracownika. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi również ustalić czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja wystąpi, gdy decyzja organu I instancji dotknięta była wadą nieważności w związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej, z naruszeniem res iudicata lub z powodu jej skierowania do osoby niebędącej stroną postępowania (por. R. Hauser, J. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, s. 477). Uchylając się od kontroli, czy organ prawidłowo wskazał stronę postępowania administracyjnego, Sąd I instancji naruszył zatem art. 64e p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie za przedwczesne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wymagane jest bowiem, żeby w pierwszej kolejności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odniósł się do stawianych w sprzeciwie zarzutów dotyczących skierowania decyzji do podmiotu niemającego przymiotu strony postępowania. Dopiero gdy Sąd I instancji zajmie stanowisko w tej kwestii, może ono zostać poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).