II SA/Rz 499/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego (dalej: "Prokurator") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i umorzenia postępowania I instancji w części. W podstawie prawnej SKO powołało art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] P.Ś. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie w P. Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) Prezydent Miasta [...] ustalił opłatę za pobyt ww. w DPS. Zobowiązanym do jej ponoszenia został P.Ś. w kwocie 351,31 zł za marzec 2014 r. i od kwietnia 2014 r. w kwocie 726,04 zł. Do ponoszenia pozostałej kwoty opłaty zobowiązana została Gmina Miasto [....]. W związku z aktualizacją sytuacji dochodowej mieszkańców domów pomocy społecznej oraz osób zobowiązanych do pokrywania kosztów pobytu członków rodziny w DPS, w dniu [...] marca 2018 r. MOPS w [...] zwrócił się o przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego z A.Ż. A.Ż. wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. zwróciła się o zwolnienie jej w całości z ponoszenia opłat, gdyż jest osobą samotnie wychowującą dziecko, a opłata znacznie przewyższa jej możliwości finansowe. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję z [...] marca 2014 r. nr [...] w ten sposób, że: - zmienił punkt 1 decyzji ustalając P.Ś. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] od 1 kwietnia 2018 r. w wysokości 788,93 zł miesięcznie, wnoszoną do kasy lub na rachunek bankowy DPS do ostatniego dnia miesiąca. Opłata za miniony okres winna być uregulowana w najbliższym terminie płatności; - dodał pkt 1a nadając mu brzmienie: "ustalić A.Ż. opłatę za pobyt P.Ś. w Domu od 1 maja 2018 r. w wysokości 236,56 zł miesięcznie do kasy lub na rachunek bankowy MOPS w terminie do 15 dnia danego miesiąca. Opłata za miniony okres winna być uregulowana w terminie do 14 dni, gdy decyzja stanie się ostateczna". Wskazano, że pozostałe zapisy decyzji nie ulegają zmianie. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wywiadu środowiskowego aktualizującego sytuację dochodową P.Ś. wynika, że zmianie uległa wysokość pobieranych świadczeń emerytalnych. Łączny dochód wyżej wymienionego w marcu 2018 r. wyniósł 1 127,04 zł. Nastąpiła zmiana dochodu, która przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej w odniesieniu do dochodu w oparciu o który obowiązywała dotychczasowa odpłatność. Zatem aktualna opłata wynosi 70% osiąganego dochodu, tj. 788,93 zł miesięcznie. Natomiast odnośnie pozostałych zobowiązanych organ ustalił, że osiągany dochód K.Ś. nie kwalifikuje go do ponoszenia ustawowej odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS. Natomiast osiągany przez A.Ż., która prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem D.Ż., jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego dla osoby gospodarującej w rodzinie, zatem kwalifikuje ją do wnoszenia opłaty maksymalnie w wysokości po 236,56 zł miesięcznie. Odwołanie od tej decyzji, w części dotyczącej dodania pkt 1a złożyła A.Ż. i wniosła o uchylenie jej w tej części. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, a zwłaszcza tych dotyczących jej możliwości dochodowych. Wskazała na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 110 w zw. z art. 6 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm. – zwana dalej "u.p.s."). Zwróciła uwagę, że decyzja sięga skutkami prawnymi wstecz – wymierzając należność od 1 maja 2018 r. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2018 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzją w części ustalającej odpłatność od A.Ż. i umorzyło postępowanie I instancji w takim samym zakresie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że kwestionowaną decyzję wydano w trybie nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 163 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. W takiej sytuacji istotne jest by spełniony został podstawowy warunek, by stroną postępowania była osoba, której dotychczasowa decyzja przyznawała prawo. Decyzja Prezydenta z [...] marca 2014 r. ustalała listę osób zobowiązanych do partycypowania w odpłatności za pobyt P.Ś. w domu pomocy społecznej zobowiązując do uiszczania mieszkańca DPS i Gminę Miasto [...] Innych stron decyzja nie obejmowała. Już tylko z tego powodu SKO uznało, że decyzja zmieniająca, poprzez dokooptowanie osoby niebędącej stroną w postępowaniu pierwotnym, została wydana z naruszeniem art. 163 K.p.a. A.Ż. nie jest stroną, która byłaby stroną-adresatem decyzji dotychczasowej. Nadto gdyby nawet nią była, to musiałaby nabyć prawa. Tymczasem decyzja z [...] marca 2018 r. nie przyznawała nikomu żadnego prawa, lecz nakładała obowiązek. SKO wskazało także, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 106 ust. 5 u.p.s. Przepis ten pozwalał na zmianę lub uchylenie decyzji na "niekorzyść strony" m. in. w wypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Orzekanie, decyzją zmieniającą inną decyzje ostateczną, na niekorzyść strony wymaga porównania zakresu jej praw i obowiązków wynikających z samej tylko decyzji dotychczasowej i z decyzji dotychczasowej zmodyfikowanej nową, wydawaną na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Kolegium wskazało, że takiego porównania nie da się przeprowadzić, gdyż pierwotnej decyzji w ogóle nie zaadresowano do osoby (A.Ż.), którą aktualnie uczyniono stroną. Błędnie także przeprowadzono wykładnię drugiej części art. 106 ust. 5 u.p.s., gdyż ze zmiany sytuacji dochodowej A.Ż. wyprowadzono wniosek o zmianie sytuacji dochodowej strony. Przepis ten wymaga wykazania zmiany sytuacji dochodowej strony, która była adresatem decyzji dotychczasowej, w celu zmiany wysokości jej części odpłatności. Jak zauważyło Kolegium ta część decyzji nie stanowi przedmiotu odwołania. Zauważono nadto, że okolicznością, która sprawiła, że odwołująca została włączona do katalogu osób zobowiązanych było pokrewieństwo względem mieszkańca domu (ojca), w rozumieniu art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. wymagał w tym zakresie wykazania "zmiany sytuacji osobistej", a więc uzyskania (lub ustania) statusu członka rodziny w rozumieniu tego przepisu, po wydaniu decyzji dotychczasowej. Tymczasem A.Ż. w dacie orzekania o pierwotnej odpłatności, pozostawała w stosunku pokrewieństwa względem mieszkańca domu. Jej pominięcie w postępowaniu zakończonym pierwotną decyzją nie może być aktualnie naprawiane. Takie działania ingeruje w zasadę trwałości decyzji administracyjnej – art. 16 K.p.a. Skoro decyzja ostateczna wygenerowała stosunek prawa materialnego to zakres podmiotowy i przedmiotowy tego stosunku nie może ulec zmianie, chyba że przepisy o trybach nadzwyczajnych wprost to dopuszczają. Regulacje zastosowane przez organ I instancji – art. 163 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. takiej możliwości ingerencji w zaszłości jurydyczne nie przewidywały. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że decyzja obarczona jest wadą wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż pominięto jedną ze stron, tj. Gminę Miasto [...] Była ona stroną decyzji dotychczasowej z [...] marca 2014 r. która nakładała na nią obowiązek partycypowania w koszcie utrzymania mieszkańca. Organ I instancji tę stronę w postępowaniu nadzwyczajnym pominął. Końcowo zauważono, że w aktualnie prowadzonym postępowaniu SKO nie jest władne oceniać czy podmiot ten w ogóle mógł ze względu na swój interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., być adresatem decyzji własnego organu – z uwagi na przeszkody określone w art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator zawnioskował o uchylenie powyżej opisanej decyzji Kolegium Decyzji zarzucił błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 106 ust. 5 u.p.s. polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalne było wydanie decyzji aktualizującej opłatę za pobyt w DPS przez włączenie w tym trybie do katalogu osób zobowiązanych córki mieszkańca domu, która w decyzji pierwotnej nie była obciążona tym obowiązkiem, przez co organ I instancji naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnej określoną w art. 16 § 1 K.p.a. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnianiu Prokurator przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, że podstawą wydania przez organ I instancji decyzji aktualizującej opłaty za pobyt P.Ś. w DPS były okoliczności związane z faktem, że zawarte w pierwotnej decyzji dane dotyczące dochodu mieszkańca uległy zmianie, jak również ustalono możliwość obciążenia odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej córki mieszkańca. Powyższe zmiany wypełniły hipotezę normy art. 106 ust. 5 u.p.s. i obligowały organ I instancji do zmiany decyzji administracyjnej i ustalenia A.Ż. opłaty za pobyt ojca w DPS. Prokurator wywiódł także, że decyzja naruszyła art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. poprzez przyjęcie stanowiska o braku możliwości ustalenia w drodze decyzji zmieniającej opłaty osobom zobowiązanym, a w dalszej kolejności gminie, w wysokości, która wprost wynika z przepisów. Jak zaznaczono poprzestanie na ustaleniu opłaty tylko mieszkańcowi i to bez możliwości jej zmiany na przyszłość przy istniejących ku temu podstawach, a także brak możliwości naliczenia opłaty tym zobowiązanym, którzy z racji zmienności swoich dochodów w różnych okresach są zobowiązani, bądź nie do jej ponoszenia, skutkuje brakiem możliwości ustalenia opłaty gminie. Zaniechanie przez organ poprawnego ustalenia wysokości opłaty mieszkańcowi i osobom zobowiązanym stanowiłoby naruszenie dyscypliny budżetowej i narażałoby gminę na utratę należnych jej dochodów. Końcowo podkreślono, że stanowisko organu zawarte w decyzji nie tylko narusza zasadę praworządności określoną w art. 7 K.p.a., ale również zostało podjęte w opozycji do powszechnie przyjętych przez sądy administracyjne zasad interpretacji wyżej wskazanych przepisów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga Prokuratora okazała się zasadna i dlatego będąca jej przedmiotem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. ([...]) podlegała uchyleniu. Wspomnianą decyzją Kolegium – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – na skutek odwołania A.Ż. wniesionego od decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydenta Miasta [...] zmieniającej ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie opłaty za pobyt P.Ś. w Domu Pomocy Społecznej w [....] w części ustalającej A.Ż. miesięczną opłatę za pobyt w/w mieszkańca w tym domu, w wymiarze miesięcznym 236,56 zł od maja 2018 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w części ustalającej odpłatność od A.Ż. (czyli dodany pkt 1a) i umorzyło postępowanie w takim samym zakresie. Na podstawie art. 138 p 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, jeżeli postępowanie przed organem pierwszej instancji (z jakiejkolwiek przyczyny) stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji i lektura akt administracyjnych nie daje żadnych podstaw do aprobaty stanowiska Kolegium o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Oznaczać to musi, że Kolegium naruszyło przepis art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten stanowi lex specjalis w stosunku do regulacji zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096). Prowadzone na jego podstawie postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, której zakres wyznacza treść tego przepisu. Spełnienie się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy obliguje organ administracji do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną. Jest to więc przepis, który decyduje o możliwości aktualizacji opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, co wynika z art. 60 ust. 1 u.p.s. Z kolei w art. 61 ust. 1 tej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przyjęta w tym przepisie zasada kolejności oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Z decyzji z dnia 31 marca 2014 r. Prezydenta Miasta [...] ustalającej opłatę za pobyt P.Ś. w DPS w [....] (czyli decyzji pierwotnej) wynika, że obowiązanym do jej ponoszenia został P.Ś. i Gmina Miasto [...] Ustalono też wówczas, jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt P.Ś. (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.): R.Ś. (żona), A.Ż. (córka) - uczestnicy postępowania nie kwalifikują się do ponoszenia ustawowej odpłatności z uwagi na fakt, iż ich dochody nie przekraczają 300 % kwoty odpowiedniego kryterium ustawowego i w związku z tym, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy nie mają obowiązku – do czasu zmiany sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, o której powinny poinformować organ – ponoszenia opłaty za pobyt P.Ś. w DPS. Decyzją z dnia [...] 23lipca 2018 r., wydaną w trybie art. 163 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s., czyli "zmieniającą" organ I instancji m.in. dodał pkt 1a do w/w decyzji i ustalił A.Ż. opłatę za pobyt P.Ś. w DPS w wysokości 236,56 zł miesięcznie od dnia 1 maja 2018 r. W ocenie Sądu, zakwestionowanie przez Kolegium przyjętego przez organ I instancji trybu aktualizacji opłaty za pobyt P.Ś. w DPS i ustalenie A.Ż. opłaty za pobyt w/w w DPS, która według pierwszej decyzji nie partycypowała w odpłatności za pobyt (według Kolegium "dokooptowano osobę niebędącą stroną w postępowaniu pierwotnym") nie jest trafne. Dlatego też podważenie w skardze legalności decyzji z dnia [...] października 2018 r. zasługuje na aprobatę, a tym samym okazało się skuteczne. Otóż przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2018 r., I OSK 2868/16, oddalając skargę kasacyjną SKO od wyroku tut. Sądu z dnia 11 września 2013 r., II SA/Rz 436/13, uznał za słuszny pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji o dopuszczalności objęcia decyzją zmieniającą (art. 106 ust. 5 u.p.s.) innych osób, nieujętych w pierwotnej decyzji, pomimo braku zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy (przy spełnieniu określonych prawem kryteriów dla wydania nowego rozstrzygnięcia). Wskazując na przyjętą w art. 61 ust. 1 u.p.s. zasadę kolejności – o której już wcześniej wspomniano – Sąd ten stwierdził, że stanowisko organów prezentowane w tej sprawie uniemożliwiałoby w istocie zstępnym osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej partycypację w kosztach jego utrzymania w DPS nawet w sytuacji, gdyby wyrazili oni na to zgodę, tylko dlatego że wcześniej nie zawarli stosownej umowy. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, który spoczywa nie tylko na zainteresowanym, ale także na członkach jego rodziny, wskazanych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Sąd tu orzekający w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej wyroku NSA i WSA w Rzeszowie, co wspólnie z poglądami prezentowanymi w orzeczeniach WSA i NSA, wskazanymi w skardze, czyni ją zasadną. Nie budzi też jakichkolwiek wątpliwości Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, że zostały spełnione przesłanki do zmiany decyzji "pierwotnej", tj. z dnia [...] marca 2014 r. i w takiej sytuacji obowiązkiem administracji było wydanie decyzji przy zastosowaniu art. 106 ust. 5 u.p.s. Zmiana sytuacji dochodowej P.Ś. została ustalona w sposób jednoznaczny w postępowaniu przed organem I instancji i już ta okoliczność stanowiła przesłankę do aktualizacji decyzji pierwotnej. Podkreślić przy tym należy, że w takiej sytuacji (po wydaniu decyzji ustalającej opłatę uległ zmianie dochód mieszkańca) nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na podstawie regulacji wspomnianego wyżej przepisu. Jednocześnie Sąd tu orzekający uznaje za słuszny pogląd tut. Sądu (wyrok II SA/Rz 436/13 i NSA I OSK 2868/16), co wcześniej już zaznaczono, o dopuszczalności objęcia decyzją zmieniającą (art. 106 ust. 5 u.p.s.) innych osób, nieujętych w pierwotnej decyzji. Organ I instancji ustalił również prawidłowo sytuację dochodową A.Ż. (obowiązanej do wnoszenia opłaty w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.) i wobec spełnienia przez nią ustawowego kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.) zasadnie naliczył odpłatność w wysokości 236,56 zł miesięcznie. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja naruszyła prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.