I SA/Wa 565/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania K. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W. S. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył W. S. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. (data wpływu) K. S. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko w rodzinie wskazując, że posiada dwoje dzieci ze związku małżeńskiego rozwiązanego przez rozwód, które nie mieszkają z nim oraz nie ustanowiono opieki naprzemiennej nad tymi dziećmi. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W. S. wskazując, że w rozumieniu przepisów ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci syna wnioskodawcy należy uznać za pierwsze dziecko w rodzinie. Ponieważ wnioskodawca nie ubiega się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko organ odmówił przyznania tego świadczenia. Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] złożył K. S. zarzucając jej naruszenie art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 32 ust. 1 i art. 33 Konstytucji RP. Stwierdził, że art. 2 pkt 16 ustawy jest niekonstytucyjny, ponieważ jest niezgodny z powołanymi przepisami Konstytucji. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium przywołało treść art. 4 i art. 2 pkt. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851). W ocenie organu, z art. 2 pkt 16 ustawy wynika, że w przypadku rodziców rozwiedzionych ich wspólne dziecko, co do zasady, może być zaliczone tylko do jednej z rodzin (brak wprowadzenia w ustawie tego rodzaju zasady prowadziłby bowiem do nadużyć i nierównego traktowania wnioskodawców; wiązałoby się bowiem z obowiązkiem dwukrotnego wypłacenia świadczenia wychowawczego na to samo dziecko). O tym, czy będzie to rodzina ojca, czy matki dziecka, decyduje fakt, z którym z rodziców dziecko faktycznie zamieszkuje i na czyim pozostaje utrzymaniu. Kolegium podniosło, że wyjątkiem pozwalającym na zaliczenie dziecka do obu rodzin jest sytuacja, gdy na mocy orzeczenia sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Obie córki wnioskodawcy na stałe mieszkają z matką, a K. S. ma ustalone z nimi kontakty i opieka nad córkami nie jest sprawowana naprzemiennie. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie rodzinę, w myśl art. 2 pkt 16 ustawy, tworzy wnioskodawca, jego partnerka oraz syn W. S. Do rodziny tej nie zalicza się natomiast córek wnioskodawcy, które nie zamieszkują wspólnie ze swoim ojcem. To właśnie wspólne zamieszkiwanie dziecka z małżonkiem, rodzicem lub opiekunem faktycznym, a nie pochodzenie dziecka jako element jego stanu cywilnego, determinuje przyznanie wnioskowanej formy wsparcia ze środków publicznych. Jak bowiem wynika z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na "dziecko w rodzinie". Skoro zatem w świetle art. 2 pkt 16 ustawy nie został spełniony wymóg wspólnego zamieszkiwania wszystkich dzieci z wnioskodawcą, nie było możliwe pozytywne załatwienie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna W. S. jako trzecie dziecko w rodzinie. Końcowo, Kolegium odniosło się do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji wskazując, że zgodnie z art. 188 Konstytucji w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny, a organy administracji nie mają takich uprawnień.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył K. S. zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 2 pkt. 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy dziecko W. S. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, pomimo że celowościowa, prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że kryterium zamieszkiwania nie jest kryterium wiodącym przy uznaniu dziecka za członka danej rodziny, lecz istotne jest faktyczne utrzymanie dziecka i więź z nim, a zatem W. S. powinien zostać uznany za trzecie dziecko; - art. 18 Konstytucji - w sytuacji, gdy Konstytucja każe państwu stać na straży rodziny a interpretowany bezdusznie przez organ art. 2 pkt. 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. dezawuuje pojęcie rodziny sprowadzając je to poziomu jedynie materialnej egzystencji w ramach wspólnego zamieszkiwania, choć rodzina to pojęcie obejmujące więzi i pokrewieństwo między ludźmi; - art. 32 ust. 1 Konstytucji, choć przepis ten stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, to interpretacja literalna art. 2 pkt. 16 ustawy dokonywana w ten sposób, że tylko opieka naprzemienna daje podstawę do wliczenia danego dziecka do rodziny prowadzi do nierówności obywateli w świetle prawa; - art. 33 Konstytucji, choć przepis ten stanowi, że kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym, to interpretacja literalna art. 2 pkt. 16 ustawy w ten sposób, iż tylko opieka naprzemienna daje podstawę do wliczenia danego dziecka do rodziny prowadzi do nierówności kobiet i mężczyzn w świetle prawa; - art. 71 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje państwu uwzględniać dobro rodziny a zatem poprzez błędną, sprzeczną z tym przepisem, interpretację art. 2 pkt. 16 ustawy z 11 lutego 2016 r., bo w istocie wprowadzając subiektywne kryteria, co jest a co nie jest rodziną w sytuacji, gdy zarówno Konstytucja jak i inne przepisy powszechnie obowiązujące definiują rodzinę jako podstawową komórkę społeczną składającą się rodziców i ich dzieci, a nie jest istotne kryterium zamieszkiwania; - art. 72 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje państwu chronić dobro dziecka, a zatem poprzez błędną i sprzeczną z tym przepisem interpretację art. 2 pkt. 16 ustawy z 11 lutego 2016 r., która prowadzi do pogwałcenia dobra dziecka. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 193 Konstytucji, z pytaniem prawnym o zgodność art. 2 pkt. 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. z art. 32 ust. 1 oraz art. 33 Konstytucji RP: "Czy art. 2 pkt. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zakresie w jakim wyklucza przyznanie świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko rodzica w sytuacji, gdy pozostałe dzieci nie zamieszkują z tym rodzicem, a w konsekwencji ostatnie dziecko traktowane jest jako pierwsze mimo że faktycznie jest drugim, trzecim lub następnym dzieckiem rodzica, w sytuacji gdy rodzic tych dzieci utrzymuje z nimi kontakty oraz płaci regularnie na nie alimenty a zatem niesłusznie odmawia się uznania wszystkich tych osób za rodzinę i w konsekwencji odmawia się temu ostatniemu dziecku świadczenia wychowawczego jest zgodny z art. 18 Konstytucji, art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 33 Konstytucji, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji?" W uzasadnieniu skargi zarzucił nierówne traktowanie przez prawo bez uzasadnionej przyczyny rodzica trzeciego dziecka utrzymującego dwójkę dzieci z poprzedniego związku i uczestniczącego w ich wychowywaniu. W ocenie skarżącego, dokonana przez Kolegium wykładnia art. 2 pkt 16 ustawy jest sprzeczna z art. 32 i 33 Konstytucji, gdyż w porównywalnych sytuacjach faktycznych i prawnych traktuje obywateli odmiennie. Tak naprawdę prowadzi do pokrzywdzenia nie ojca, który posiada troje dzieci, w tym dwoje z pierwszego związku i trzecie dziecko z innego związku, ale właśnie tego ostatniego, trzeciego dziecka. Przepis art. 2 pkt 16 ustawy stanowi swoistą karę dla małoletniego, gdyż poprzez odmowę przyznania na niego prawa do świadczenia wychowawczego zmniejsza mu niesprawiedliwie szanse i możliwości rozwoju w porównaniu z innymi dziećmi, także z jego przyrodnim rodzeństwem. Dziecko takie staje się dzieckiem gorszego sortu. W państwie prawa, w którym wiodące są zasady demokratycznego państwa i prawa, takie nierówne traktowanie jest, zdaniem skarżącego, niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), badając legalność zaskarżonego aktu sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W. S. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było przyjęcie przez organy, że córki skarżącego z poprzedniego związku nie mogą być uznane za członków jego rodziny w rozumieniu przepisów ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851), zwanej dalej "ustawą", co kwestionuje skarżący. W sprawie pozostaje poza sporem, że skarżący nie posiada ustanowionej orzeczeniem sądu opieki naprzemiennej nad dziećmi ze związku małżeńskiego rozwiązanego przez rozwód. Spór w sprawie dotyczy natomiast prawidłowości wykładni art. 2 pkt 16 ustawy in fine zawierającego legalną definicję rodziny. Zgodnie z treścią tego przepisu, w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, "...w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców". Zdaniem skarżącego, odwołującego się do zasad wykładni prokonstytucyjnej, prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna być taka, aby nie różnicować pomiędzy opieką naprzemienną sprawowaną przez rozwiedzionych rodziców na tę ustaloną przez sąd i tę faktycznie sprawowaną przez tego rodzica, z którym dzieci z poprzedniego związku wprawdzie nie zamieszkują na stałe, ale rodzic ten uczestniczy w ich faktycznym utrzymaniu i wychowaniu. Sąd powyższego stanowiska skarżącego nie podziela. Podkreślić trzeba, że ustawa z 11 kwietnia 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprowadziła w art. 2 pkt 16 do polskiego porządku prawnego własną definicję rodziny. W ocenie Sądu, treść powołanego przepisu jest jasna i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Rację ma Kolegium, że na gruncie powołanego przepisu zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka tylko jednej rodziny. Zgodnie z art. 2 pkt 16 zdanie pierwsze w związku z art. 4 ust. 2 ustawy, rodzina zdefiniowana na potrzeby ustawy obejmuje wyłącznie dzieci zamieszkujące wspólnie z osobami uprawnionymi do tego świadczenia ("[...] zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku [...]"). Natomiast zaliczenie dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo (art. 2 pkt 16 in fine). Zatem, przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości stanowi, że aby wywołać określony w nim skutek prawny (zaliczenie dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rozwiedzionych rodziców) konieczne jest istnienie wyroku sądu, z którego wynika fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców. W konsekwencji, sformułowanie to będące wyjątkiem od ogólnej reguły należy interpretować ściśle. Dodać trzeba, że art. 2 pkt 16 ustawy odwołuje się w definicji pojęcia rodziny do dwóch kryteriów: wspólnego zamieszkiwania z dziećmi osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego i pozostawania dzieci na utrzymaniu tych osób. Bezzasadne jest zatem deprecjonowanie w skardze przesłanki wspólnego zamieszkiwania i zastępowania jej akcentowaniem więzi z dziećmi i zakresu sprawowanej opieki, w szczególności poprzez odwoływanie się do kryterium utrzymywania kontaktów z dziećmi i regularnego uiszczania na ich rzecz alimentów. Jak już przy tym wyżej wskazano, art. 2 pkt 16 in fine ustawy za konieczną przesłankę uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców uznaje istnienie orzeczenia sądu, z którego wynika, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest naprzemiennie przez oboje rodziców. W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia sądowego w powyższym przedmiocie uznać trzeba za relewantną dystynkcję interpretowanej normy, a brak takiego orzeczenia za przeszkodę w możliwości uznania, że opieka naprzemienna jest sprawowana przez oboje rozwiedzionych rodziców. Nie można się w szczególności zgodzić ze skarżącym, że dokonana przez organy wykładnia art. 2 pkt 16 in fine ustawy może prowadzić do skutków naruszających zasadę równości wobec prawa określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak już podniesiono wyżej, przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie zasady, że dziecko jest członkiem tylko jednej rodziny. Regulacja art. 2 pkt 16 in fine ustawy pozwala uwzględnić sytuację prawną i faktyczną rodziców wymienionych w tym przepisie poprzez możliwość uznania ich dzieci za członków rodzin każdego z rodziców. Jest to, w ocenie Sądu, element dostatecznie różnicujący sytuację prawną rodziców wymienionych w art. 2 pkt 16 in fine ustawy. Nie można zatem uznać aby nałożenie przez ustawodawcę na rozwiedzionego rodzica obowiązku legitymowania się orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej było kreowaniem wobec tego rodzica obowiązku naruszającego zawartą w Konstytucji zasadę równości wobec prawa, rozumianą jako zakaz odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warto również zauważyć, że celem ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest przede wszystkim bezzwrotna pomoc finansowa ze środków publicznych kierowana do rodzin wychowujących dzieci, w szczególności na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. (vide: Rządowy projekt ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, druk nr 216; www.sejm.gov.pl ). Udzielanie pomocy ze środków publicznych wymaga zatem od ustawodawcy precyzyjnego wskazania przesłanek umożliwiających skorzystanie z takiej pomocy. Przy tym, przesłanki te mogą być zakreślone bardziej restrykcyjnie niż w przypadku reglamentowania innych sfer działalności. Analizowana regulacja prawna spełnia, w ocenie sądu w składzie orzekającym, wymóg precyzyjności przy określaniu składu rodzin obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, umożliwiając zaliczenie wszystkich dzieci do rodzin ich rodziców. Spełnienie powyższego wymogu i legitymowanie się przez rodzica wymienionego w art. 2 pkt 16 in fine ustawy stosownym orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej jest prawnie możliwe, a sam obowiązek uzyskania takiego orzeczenia nie nosi zarzucanych w skardze cech opresyjności czy swoistej kary dla rozwiedzionego rodzica lub jego kolejnego dziecka/dzieci. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci narusza art. 18, art. 32 ust. 1, art. 33, art. 71 i art. 72 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, Sąd uznał za zbędne występowanie na podstawie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, o co wnosił skarżący. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji. ----------------------- ł- ----------------------- 1