I OSK 1450/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 104/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2019 r. nr SKO Gd/4868/19 w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 104/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 listopada 2019 r., nr SKO [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 14 grudnia 1995 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w miejscowości Z. orzekając jednocześnie w pkt 2 o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy [...] wydzielonej pod drogę działki nr [...]. R. K. - właściciel wydzielonej działki wystąpił do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy działki przeznaczonej pod drogę bez odszkodowania. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z 14 grudnia 1995 r. we wnioskowanym zakresie uznając, że została w tej części wydana bez podstawy prawnej. Rozpoznając następnie wniosek Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium zaskarżonym postanowieniem na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. stwierdziło jego niedopuszczalność, podając, że organ wydający decyzję, tj. Wójt Gminy [...] nie jest stroną postępowania; są nią tylko adresaci decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Gmina [...] zarzuciła naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że nie przysługuje jej przymiot strony oraz wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. R. K. wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że wniesiona ona została przez podmiot nieuprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Badając legitymację skargową Gminy [...], Sąd przywołał stanowisko doktryny, w myśl którego interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty na przepisach prawa materialnego, ale może również wynikać z przepisów prawa procesowego, a nawet prawa ustrojowego. Powyższe oznacza, że skarżącym może być nie tylko ten podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej", ale także ten, którego interes prawny wywodzony jest z przepisów prawa procesowego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może być traktowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji decyzji administracyjnej lub innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, będącego przedmiotem skargi, przez ten sąd. Nie zawsze zatem interes ten będzie pokrywał się, nawet w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, z interesem prawnym opartym na przepisach prawa materialnego – interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zawężenie rozumienia pojęcia "interes prawny" użytego w art. 50 § 1 p.p.s.a. wyłącznie do przypadków, w których skarżący dysponuje interesem wywodzonym z przepisów prawa materialnego, pozbawiałoby szereg podmiotów konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, ograniczając w konsekwencji możliwości do wzruszania decyzji obarczonych wadami kwalifikowanymi. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, adresat zaskarżonego postanowienia posiada interes prawny wywodzony z przepisów prawa procesowego do złożenia skargi na postanowienie. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd wskazał, że podjęte ono zostało w toku postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności regulowanego przepisami art. 156 i następnymi k.p.a. Odrębność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od przedmiotu postępowania zwykłego wymaga, przy ustaleniu przyznania jednostce statusu strony, uwzględnić regulację materialnego prawa administracyjnego, z której wynika bądź obowiązek prawny bądź uprawnienie prawne. Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W kontrolowanej sprawie żaden z organów Gminy [...] nie miał przyznanej przez prawo władczej kompetencji rozstrzygania decyzją administracyjną o prawach i obowiązkach podmiotu pozostających poza systemem organów administracji publicznej. Uprawnionym do orzekania było wyłącznie Kolegium. Na żadnym z etapów postępowania nieważnościowego Wójt Gminy nie mógł występować jako organ administracji i załatwić sprawy w I bądź II instancji. W charakterze organu administracji Wójt występował wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, wydając decyzję podziałową z dnia 14 grudnia 1995 r. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy udziału Gminy [...] – reprezentowanej przez Wójta – w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zatem dotyczy jej interesu prawnego. Przywołując następnie treść art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.) stanowiącego podstawę decyzji podziałowej za nieuprawnione Sąd uznał twierdzenie, co do braku interesu prawnego Gminy, na własność której, w wyniku ostatecznej decyzji podziałowej, przeszły grunty wydzielone pod budowę ulic, i z którymi wiązał się obowiązek ustalenia odszkodowania. Ostateczna decyzja podziałowa z jednej strony przesądziła losy prawne wydzielonego gruntu, a z drugiej potwierdziła brak podstawy do ustalenia przez gminę odszkodowania za przejęte grunty w związku ze zrzeczeniem się przez właścicieli odszkodowania. W tych okolicznościach skutki dokonanej w trybie nadzwyczajnym, ingerencji w treść decyzji podziałowej określającej sytuację prawną Gminy, kształtują jej interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, ponieważ wkraczają w sferę jej uprawnień i obowiązków majątkowych. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13 w myśl którego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Skoro zatem postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez legitymowany podmiot i oddziałuje na prawa majątkowe Gminy [...], zaś jej organy nie występują w nim na którymkolwiek etapie jako organy administracji publicznej, to tym samym postępowanie to dotyczy interesu prawnego tej Gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji mogła ona złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r. Nie zgadzając się z opisanym wyrokiem R. K. działający przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 28 k.p.a przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina [...] ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji SKO w [...] z 30 sierpnia 2019 r., nr SKO [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę [...], pomimo iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. powinna ona zostać odrzucona, - art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie pierwszego przepisu i uznanie, że Gmina [...] ma interes prawny w kwestionowaniu postanowienia SKO w [...] z 29 listopada 2019 r., nr SKO [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało nieuprawnionym przyjęciem jej do rozpoznania zamiast odrzucenia – stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Gminy [...], zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu uznając stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie ale tylko w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie jest bowiem zasadny. Postanowienie organu nadzoru z 29 listopada 2019 r. stanowi rozstrzygnięcie sprawy objętej wnioskiem złożonym przez Gminę [...] i do tej Gminy zostało skierowane, dlatego Gmina [...] - jako adresat powołanego postanowienia - ma interes prawny w jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Odmiennie natomiast kształtuje się interes prawny gminy w dopuszczalności kwestionowania decyzji swojego organu wykonawczego i organu odwoławczego wydanych w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję w pierwszej instancji, co ma znaczenie także w odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. K.p.a. wobec decyzji organu tej gminy. Zarówno bowiem Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15) zgodnie przyjmują, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. - do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi również wątpliwości pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego nie może złożyć odwołania od decyzji wydanej przez organ tej jednostki nawet w przypadku, gdy przedmiotem tej decyzji jest okoliczność pozostająca w sferze interesów prawnych tej jednostki samorządu terytorialnego. U podstaw stanowiska Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego leży niedopuszczalność kwestionowania przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięć wydanych przez organ tej jednostki przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej, jak również rozstrzygnięć organów odwoławczych mających za przedmiot sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Nieprzysługiwanie gminie legitymacji strony w postępowaniu, w którym jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nawet, jeżeli efekt tego postępowania kształtuje sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, wynika z pozbawienia tej jednostki jakiegokolwiek oddziaływania na swój organ i tym bardziej na organ odwoławczy w ustalaniu treści podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć. Oddziaływanie na rozstrzygnięcie wydawane przez organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji może bowiem polegać na kierowaniu się przez ten organ przede wszystkim ochroną interesu tej jednostki z powodu, że jest jej organem wykonawczym i przez to ustrojowo zobowiązanym do jej reprezentacji, wykonywania jej zadań oraz działania w jej imieniu i na jej rzecz. Oddziaływanie jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy polegałoby zaś w istocie na kwestionowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji będącego organem tej jednostki. Mogłoby to również służyć organowi tej jednostki, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji do kwestionowania, jako procesowy reprezentant tej jednostki, rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jako zaprzeczenie instancyjnej struktury rozstrzygania sprawy z zakresu administracji publicznej, w której organ pierwszej instancji nie może w jakikolwiek sposób procesowy kwestionować rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, ponieważ status bycia organem pierwszej instancji w procedurze administracyjnej wyklucza dopuszczalność korzystania z ustrojowych uprawnień do reprezentowania interesu prawnego swojej jednostki samorządu terytorialnego wobec organu odwoławczego. Z tego powodu nie ma więc prawnego znaczenia, czy decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego jest poddawana kontroli przez organ odwoławczy w zwykłym toku instancji i następnie przez sąd administracyjny, czy też decyzja ta jest poddawana kontroli w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym np. na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. W obu bowiem postępowaniach, tj. w zwykłym postępowaniu odwoławczym (instancyjnym), mogącym być następnie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej, oraz w postępowaniu nadzorczym, skutek prawny wydanych rozstrzygnięć dotyczy bytu jawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczą różnicą tych postępowań jest tylko zakres i kryteria dokonywanej oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja organu pierwszej instancji. Procesowa odrębność tych postępowań dla ich stron nie zmienia zakresu uprawnień tych stron w popieraniu lub kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tych postępowań. Przyznanie więc jednostce samorządu terytorialnego legitymacji strony w obu tych postępowaniach, jako konsekwencja przysługującego interesu prawnego, skutkowałoby dopuszczalnością kwestionowania lub popierania przez tę jednostkę decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, tj. procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji, której wydanie i byt prawny ma być determinowany wyłącznie przepisami obowiązującego prawa - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., bez względu na sposób i zakres oddziaływania tej decyzji na interes prawny wszystkich stron zawartego w niej rozstrzygnięcia. Procesowa odrębność postępowania nadzorczego i brak występowania w nim organu jednostki samorządu terytorialnego w roli organu pierwszej instancji (lub szerzej - w roli organu uczestniczącego w wydawaniu decyzji w tym postępowaniu) nie zmienia więc zakresu uprawnień jednostki samorządu terytorialnego wynikających z przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu wobec uprawnień wynikających z przyznania jej legitymacji do występowania, jako strona, w zwykłym postępowaniu instancyjnym, w którym organ tej jednostki wydaje decyzję w pierwszej instancji. Jednostka samorządu terytorialnego, nie mogąc bowiem oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ wykonawczy tej jednostki oraz przez organ odwoławczy działający w zwykłym toku instancji, mogłaby po zakończeniu zwykłego postępowania administracyjnego, powołując się na swój interes prawny i wynikającą z tego legitymację bycia stroną w odrębnym postępowaniu nadzorczym, wnioskować o wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania w celu skontrolowania zarówno ostatecznej decyzji swojego organu, jak również ostatecznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli sprawa zostałaby ostatecznie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. W ten sposób jednostka ta mogłaby wejść w polemikę prawną nie tylko z rozstrzygnięciem swojego organu, ale mogłaby również w ten sposób kwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego zwłaszcza wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby odmienne od rozstrzygnięcia organu tej jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem znaczenia - wskazana przez Sąd I instancji - okoliczność, że Wójt Gminy nie jest podmiotem, którego wniosek wszczął postępowanie nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organu administracji. Przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, obejmuje bowiem zarówno udział w nim w charakterze strony, jak i wnioskowanie o wszczęcie takiego postępowania, jeżeli przepisy szczególne nie zawężają kręgu wnioskodawców wszczęcia tego postępowania. Wszczęcie postępowania nadzorczego wobec decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, jak w niniejszej sprawie, nie zostało zaś przez ustawodawcę ograniczone do wybranych podmiotów, dlatego postępowanie to wszczynane jest na zasadach ogólnych określonych w art. 157 § 2 k.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przysługiwanie przymiotu strony oznacza więc nie tylko udział w postępowaniu, ale także uprawnienie do wnioskowania o jego wszczęcie. Nie ma bowiem żadnych względów prawnych, przy braku w tym zakresie stosownych przepisów prawa, aby podmiot legitymowany do bycia stroną postępowania administracyjnego, miał być pozbawiony uprawnienia do wnioskowania o jego wszczęcie. Uznanie w niniejszej sprawie przysługiwania Gminie [...] legitymacji strony mającej wynikać z bycia właścicielem działki gruntu wydzielonej decyzją wydaną przez Wójta tej Gminy (gdzie bycie właścicielem ma przesądzać o posiadaniu interesu prawnego) w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności tej decyzji oznaczałoby uznanie za dopuszczalne zarówno kwestionowanie przez Gminę decyzji wydanej przez jej organ, jak i popieranie jej przez Gminę, tj. procesowe oddziaływanie na byt prawny tej decyzji. Takie działanie byłoby jednak sprzeczne z przyjętym rozumieniem konstytucyjnej roli jednostki samorządu terytorialnego i jej organu wykonawczego realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, który w wykonywaniu tych zadań ma zachować autonomię wobec swojej jednostki samorządu terytorialnego i jej interesów prawnych. Nie powtarzając rozważań zawartych w powołanych wyżej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego i uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących wskazanej wyżej roli jednostki samorządu terytorialnego kształtowanej przepisami art. 16, art. 163, art. 165, art. 166 ust. 1 i 2 oraz w art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że nie ma różnicy w skutkach prawnych pomiędzy brakiem samodzielnego uprawnienia gminy w kwestionowaniu lub popieraniu decyzji swojego organu wykonawczego w ramach postępowania odwoławczego od tej decyzji i następnie postępowania sądowoadministracyjnego a brakiem takiego samego uprawnienia gminy w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej decyzji. W obu bowiem przypadkach byt prawny decyzji organu wykonawczego gminy w żaden sposób nie może zależeć od procesowych działań tej gminy także w sytuacji, gdy w działaniach tych gmina eksponowałaby przede wszystkim własny interes. Powyższe nie pozbawia gminy środków ochrony prawnej, szczególnie służących przeciwdziałaniu ewentualnemu naruszeniu jej interesu przez organy administracji w sposób nie wynikający z przepisów obowiązującego prawa. Po pierwsze, organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania mają obowiązek stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiać sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie organy administracji mają więc obowiązek w równym stopniu uwzględnić interesy wszystkich, których rozstrzygnięcie to dotyczy, ale wyznacznikiem kształtu tego rozstrzygnięcia ma być przede wszystkim przepis prawa niezależnie od stopnia ingerencji i kształtowania tym rozstrzygnięciem interesu wszystkich jego adresatów. Po drugie, na co zwraca się szczególną uwagę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organ ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 kpa, a także w art. 50 § 1 p.p.s.a. Z tego względu błędnie Sąd pierwszej instancji uznał przysługiwanie Gminie [...] interesu prawnego skutkującego przysługiwaniem legitymacji strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta Gminy [...] z 14 grudnia 1995 r. Jeżeli nawet z decyzją tą są związane skutki prawnorzeczowe powstające z mocy samego prawa wobec Gminy [...], to z przedstawionych powyżej względów skutki te nie są wystarczające do przyznania Gminie [...] przymiotu strony także w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta tej Gminy z 14 grudnia 1995 r. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, jakkolwiek ocenione w niniejszej sprawie jako błędne, było konsekwencją argumentacji wyrażonej w niektórych uprzednich orzeczeniach sądów administracyjnych mających jednak znaczenie tylko w tych sprawach, w których zostały wydane.