II SA/Gd 139/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Wojewody z dnia 24 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę. Skarga R.G. na postanowienie Wojewody z dnia 24 grudnia 2019 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 15 lipca 2019 r. do Starosty wpłynął wniosek Gminy o zmianę decyzji Starosty z dnia 5 sierpnia 2015 r., nr [..], udzielającej Gminie pozwolenia na budowę: budynku o funkcji widowiskowej, administracyjnej, związanej z potrzebami [..] i usługowej, budynku dydaktycznego z niezbędnym zapleczem wraz z instalacjami wewnętrznymi, instalacjami doziemnymi na terenie posesji oraz przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz rozbiórkę istniejącego budynku [..] i dwóch budynków gospodarczych, zaprojektowanych w B. na działkach nr [..]-[..], obręb [..], B. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami objętymi inwestycją na cele budowlane. W toku postępowania Gmina wezwana przez Starostę do uzupełnienia braków w przedłożonej dokumentacji, wniosła o zawieszenie postępowania do czasu ich uzupełnienia. Starosta postanowieniem z dnia 16 września 2018 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. Inwestor uzupełnił złożoną w sprawie dokumentację i wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, w tym przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując własność jako tytuł prawny do nieruchomości stanowiący podstawę do złożonego oświadczenia. Postanowieniem z dnia 22 października 2019 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie. Pismem z dnia 29 października 2019 r. R. G. wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania wskazując, że sąd powszechny nie rozstrzygnął jeszcze zagadnienia wstępnego dotyczącego prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością w postaci działki o nr [..] na cele budowlane. Starosta postanowieniem z dnia 31 października 2019 r., nr [..], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Starosta wskazał, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę (w tym przypadku zmiany pozwolenia na budowę), jest m.in. złożenie przez inwestora, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Warunek taki wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i takie oświadczenie inwestor złożył. Starosta podkreślił, że z księgi wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości, wynika, że aktualnym właścicielem działki o nr [..] jest Gmina. Dlatego też, w ocenie Starosty, nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy wynikiem postępowania sądowego dotyczącego stwierdzenia nabycia przez stronę własności działki nr [..] przez zasiedzenie a niniejszym postępowaniem administracyjnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie R. G. domagał się jego uchylenia i zawieszenia postępowania zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania mimo, że jego zawieszenie w świetle okoliczności faktycznych i jednoznacznego brzmienia przepisu jest konieczne. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 24 grudnia 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 31 października 2019 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., gdyż z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę wystąpiła Gmina, a nie skarżący. Jednocześnie Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnoszona bowiem przez skarżącego kwestia sporu o zasiedzenie w odniesieniu do działki nr [..] w B. nie tamuje postępowania w sprawie o zmianę decyzji Starosty z dnia 5 sierpnia 2015 r. Organ za wiarygodne uznał dane ujawnione w ewidencji gruntów oraz księdze wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla niniejszej nieruchomości (nr [..]), gdzie jako właściciela wskazano Gminę. Ponadto, wskazał na znajdującą się w aktach sprawy uwierzytelnioną kopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 17 października 2006 r., sygn. [..], którym oddalono wniosek m.in. R. G. o zasiedzenie działki nr [..]. Z informacji zawartych w piśmie Gminy z dnia 21 października 2019 r. wynika, że po oddaleniu wniosku o zasiedzenie skarżący korzystał z działki nr [..] na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy, z wniosku R. G., z udziałem Gminy Miasta o zasiedzenie, na okoliczność braku tytułu prawnego inwestora - Gminy Miasta, do dysponowania nieruchomością, w postaci działki nr [..] na cele budowlane. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że w niniejszej sprawie, za wiarygodne należy uznać dane ujawnione w ewidencji gruntów oraz księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy, dla spornej nieruchomości, mimo że organ dysponuje informacjami, o tym iż przed Sądem Rejonowym toczy się spór o zasiedzenie; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, mimo że jego zawieszenie w świetle jej okoliczności faktycznych i jednoznacznego brzmienia przepisu jest konieczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarga na postanowienie podlega uwzględnieniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności. Jak stanowi art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 24 grudnia 2019 r. w świetle przywołanych kryteriów stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona. Zaskarżone postanowienie o odmowie zawieszania postępowania administracyjnego zostało wydane w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest zmiana decyzji Starosty z dnia 5 sierpnia 2015 r., nr [..], o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanego dalej Prawem budowlanym, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. W ocenie Sądu zakres wnioskowanych przez inwestora zmian w pozwoleniu na budowę w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r. uzasadniają odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących kwestii związanych z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, pozwolenie na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego wskazuje, że do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością budowlaną. Z regulacji art. 35 ust. 4 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że organ nie może odmówić zmiany pozwolenia na budowę jeżeli zostały spełnione wymagania określone w przywołanych w tym przepisie regulacjach, do których należy "złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane". Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z powyżej wskazanych regulacji płynie wniosek, że przesłanką wydania decyzji w niniejszej sprawie jest nie tyle posiadanie określonej treści tytułu prawnego do nieruchomości, co złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. W postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę zakres badania kwestii prawa do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane nie tyle dotyczy istnienia lub zakresu istnienia określonego tytułu prawnego, co oceny istnienia podstaw do złożenia oświadczenia o tym prawie z powołaniem się na konkretny, wskazany w oświadczeniu składanym zgodnie z ujednoliconym wzorem, tytuł prawny. Tak zakreślona perspektywa oceny, w postępowaniu administracyjnym o zmianę pozwolenia na budowę, prawa do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, jako nie dotycząca samego tytułu prawnego jako takiego, ale kwestii uzasadnienia złożenia oświadczenia o tym prawie w znakomity sposób ogranicza zakres, w jakim organ może i powinien dokonywać samodzielnych ocen dotyczących kwestii cywilnoprawnych związanych ze złożonym oświadczeniem. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazująca z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie może być odczytywana jako pozwalająca na rozszerzenie zakresu przedmiotu badania elementów stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Podejmowane czynności mają być "niezbędne" do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co oznacza, że nie mogą poza ten zakres niezbędności wykraczać. W okolicznościach sprawy, której przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę badaniu podlega nie tyle sam tytuł do nieruchomości, co złożone oświadczenia o jego posiadaniu. Pytanie, na jakie w zakresie art. 7 k.p.a., musi odpowiedzieć postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia, czy w określonym stanie faktycznym inwestor miał prawo złożyć określone oświadczenie, a nie obejmuje rozstrzygania kwestii należących do szczegółowych zagadnień prawa cywilnego. Poczynione wyżej uwagi nadają kontekst prawny ocenie kwestii zawieszania biegu postępowania administracyjnego z uwagi na kwestionowanie przez stronę tytułu prawnego, przywoływanego przez inwestora w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Chodzi zatem tutaj o kwestię prawną, która jest rozstrzygana w odrębnym od postępowania głównego trybie lub postępowaniu, której ocena lub przesądzenie nie mieści się w zakresie kognicji organu prowadzącego sprawę główną, a jednocześnie bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe rozpatrzenie i wydanie decyzji administracyjnej. Co należy podkreślić, nie chodzi przy tym o potencjalny wpływ tej kwestii prawnej na wynik sprawy rozumiany jako kierunek rozstrzygnięcia merytorycznego, ale w ogóle na samo rozstrzygniecie merytoryczne jako takie. Należy podkreślić, że w ten sposób nie wszystkie kwestie prawne należące do stanu faktycznego sprawy administracyjnej mogą być zaliczane do zagadnień wstępnych w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nawet jeżeli ich rozpoznanie należy do właściwości innych organów. Chodzi bowiem tylko o takie, które warunkują rozstrzyganie konkretnej sprawy administracyjnej. Należy zauważyć, że związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji nie może być rozumiany abstrakcyjnie, w oderwaniu od danej sprawy. Decydujące znaczenie mają określone okoliczności konkretnej sprawy, albowiem w ich kontekście można dopiero stwierdzić, czy występuje w niej zagadnienie wstępne, które musi być rozstrzygnięte jako niezbędne do wyjaśniania w rozumieniu art. 7. k.p.a. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ewentualnego nabycia własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] przez zasiedzenie, czy też ogólnie rozstrzygnięcie kwestii własności nieruchomości pomiędzy skarżącym a inwestorem nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o zmianę pozwolenia na budowę, albowiem jej rozstrzygnięcie nie warunkuje dokonania oceny spełnienia wymagania, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, wyrażającego się w złożeniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie kwestie prawne związane z własnością nieruchomości należą do spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego rozstrzyganych w odpowiednim trybie przed sądami powszechnymi, a nie w trybie administracyjnym, co jednak nie oznacza, że ich uprzednie rozstrzygniecie w okolicznościach sprawy warunkuje wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor złożył w toku sprawy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołując się na tytuł własności, w tym w zakresie działki nr [..]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się uproszczona informacja z rejestru gruntów z dnia 26 lipca 2019 r., z której wynika, że inwestor w istocie jest właścicielem m.in. działki nr [..] obręb [..], dla której to działki prowadzona jest w Sądzie Rejonowym księga wieczysta [..]. Stan wpisów ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, jako zgodny z zapisami w księdze wieczystej w tym zakresie nie był przez nikogo kwestionowany, podobnie jak nie budziła przed organami administracyjnymi wątpliwości kwestia zgodność ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących właściciela nieruchomości z zapisami Działu II księgi wieczystej [..]. Ta zgodność wpisów w ewidencji gruntów i budynków oraz wpisów w księdze wieczystej została potwierdzona w postępowaniu przez Wojewodę poprzez przegląd elektronicznej księgi wieczystej w dniu 23 grudnia 2019 r., stosowanie do art. 361 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204), zwanej dalej u.k.w.h., w ślad za którym dołączono do akt sprawy wydruki treści wyświetlonych w trybie przeglądania księgi wieczystej. Zgodnie art. 1 u.k.w.h. księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, przy czym, zgodnie z art. 2 u.k.w.h. księgi wieczyste są jawne i nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono wzmiankę. Wpisy w księgach wieczystych objęte są domniemaniem prawnym z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. W tym stanie rzeczy rozważenia wymaga, czy w celu wyjaśnienia sprawy w zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w niezbędnym zakresie (art. 7 k.p.a.) koniecznym było uprzednie rozstrzygnięcie podnoszonych przez stronę uwag i zastrzeżeń dotyczących własności nieruchomości, w szczególności dotyczących kwestii zasiedzenia tej nieruchomości. W ocenie Sądu, rozstrzygnie tych kwestii było zbędne, co przesądza o tym, że kwestia ta nie może być uznana za zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie inwestor, wpisany w jawnej księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, szczególnie w okolicznościach, w których księga wieczysta nie zawiera wzmianek lub ostrzeżeń o niezgodności wpisów ze stanem rzeczywistym, może powołać się skutecznie dla potrzeb spełnienia wymagań z art. 32 ust 4 Prawa budowlanego na własność jako podstawę złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Domniemanie zgodności wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie wiąże, rzecz jasna, organu w tym sensie, że stanowi jedyną formę wykazania przez właściciela prawidłowości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem domniemanie to jest wzruszalne, a sam wpis własności ma charakter deklaratoryjny, ale w wypadkach, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, organ administracji publicznej nie ma podstaw do kwestionowania tego prawa. Dodatkowo należy zauważyć, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może wyrażać się w subiektywnych przeświadczeniach strony co do określnego stanu prawnego lub też polegać tylko na abstrakcyjnie rozważanej kwestii prawnej. Jeżeli zagadnieniem wstępnym ma być istnienie sporu co do prawa ze stosunków cywilnych, to dla istnienia tego zagadnienia w sposób relewantny dla zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest powstanie tego sporu w trybie właściwym do jego rozstrzygnięcia. Akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu potwierdzającego, że spór o własność nieruchomości między stronami jest przedmiotem postępowania. Wcześniej zaś wszczęte postępowanie w takiej sprawie zostało prawomocnie zakończone postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt [..], którym oddalono wniosek skarżącego o zasiedzenie działki nr [..]. Poza tym, wskazać należy na deklaratoryjny charakter orzeczenia o zasiedzeniu, który ma istotne znaczenie przy ocenie zagadnienia prejudycjalnego w niniejszej sprawie. Orzeczenie takie potwierdza jedynie istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. W konsekwencji, tego rodzaju orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych, co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty nie można skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami administracji, że jest właścicielem danej nieruchomości. To, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na ocenę posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącego podstawę prawa do dysponowania nią na cele budowlane, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Dlatego też organy administracyjne, oceniając aktualnie materiał dowodowy, nie mogły zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę, a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Podsumowując, w okolicznościach sprawy kwestia rozstrzygnięcia przez właściwy sąd sprawy cywilnej dotyczącej własności, w tym zasiedzenia nieruchomości, nie stanowi zagadnienia wstępnego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy o zmianę pozwolenia na budowę. W świetle powyższej argumentacji Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w skardze o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy z wniosku o zasiedzenie, albowiem jego przeprowadzenie było zbędne dla wyjaśnienia sprawy w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Kontrola zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji nie dała zatem podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego, które uzasadniałoby ich uchylenie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.