I SA/Ol 695/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Kantecka po rozpoznaniu w Olsztynie w dniu 2 grudnia 2019r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Spółki A od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku I SA/Ol 695/19 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: " organ II instancji") po rozpatrzeniu odwołania Spółki A z siedzibą w Z. (dalej: "strona", "Spółka") uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: "organ I instancji") z dnia "[...]" w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W dniu 30 maja 2018r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek Spółki o przyznanie płatności na 2018r. – m.in. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). Decyzją z "[...]" organ I instancji przyznał Spółce ww. płatność w łącznej wysokości 185.564,22 zł. Nadto ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym 15 marca 2017r. na powierzchnię: 726,78 ha – w przypadku wariantu 1.1 oraz 10,70 ha - w przypadku wariantu 4.8. Płatność została pomniejszona o kwotę 5.557,89 zł w przypadku wariantu 1.1 i o kwotę 5.859,26 zł w przypadku wariantu 4.8. Pomniejszenia powyższe nastąpiły ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia. W dniu 3 stycznia 2019r. do organu I instancji wpłynął bowiem protokół z czynności kontrolnych w siedzibie stada (kontrola wykonana przez Powiatowego Inspektora Weterynarii 12 grudnia 2018r.), z którego wynika, że strona dopuściła się zaniedbania – nie zgłosiła faktu przewozu bydła z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia. Powyższe stanowi naruszenie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ. Od opisanej decyzji Spółka wniosła odwołanie. Wskazała, że po jej stronie brak jest winy, gdyż to kupujący dokonał niepoprawnego oznaczenia stada, z którego nabył od Spółki dwie sztuki bydła. W motywach zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że odwołanie Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie nastąpiło z innych przyczyn. Organ powołał treść art.138§ 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), w skrócie "K.p.a.", oraz wskazał na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazał, że organ I instancji powinien ponownie zweryfikować poprawność ustalonych powierzchni oraz argumentację uzasadniającą poprawność stwierdzonych powierzchni. Organ zaznaczył, że Agencja przesyła rolnikom lub udostępnia na stronie internetowej ARiMR wstępnie wypełniony formularz wniosku, materiał graficzny oraz informację dotyczącą maksymalnego obszaru kwalifikowalnego. W Polsce wymiana (aktualizacja) ortofotomapy dokonywana jest co trzy lata. Rolnik składając wniosek poprawia wstępnie zadrukowany formularz, jeżeli należy wprowadzić poprawki lub jakakolwiek inna informacja podana na formularzu jest błędna. Płatności do powierzchni upraw są przyznawane do powierzchni nie większej niż maksymalny obszar kwalifikowalny. W danym roku w trakcie kontroli administracyjnej system sprawdza, czy powierzchnie deklarowane na danej działce ewidencyjnej nie przekraczają maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego dla tej działki. Uwzględniane są też wyniki z ewentualnej kontroli na miejscu. Dane z ortofotomapy wykonanej w roku składania wniosków nie są uwzględniane w kontroli wniosku w danej kampanii, dlatego też po jej zakończeniu dokonywana jest wsteczna ocena powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności. Jeżeli po aktualizacji ortofotomapy zostaną stwierdzone przypadki zmniejszenia powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, należy dokonać oceny przyczyn tego zmniejszenia. Zmniejszenie może być spowodowane zmianą pola zagospodarowania lub zmianą granic odniesienia. Organ II instancji stwierdził, że dopiero po ponownej weryfikacji maksymalnego obszaru kwalifikowalnego działek ewidencyjnych zadeklarowanych do płatności oraz prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, organ powinien wydać decyzję, która będzie odpowiadała wymogom art.107 K.p.a. W związku z powyższym zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia celem zweryfikowania poprawności podjętego rozstrzygnięcia w zakresie przyznania wnioskowanych płatności. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji zweryfikuje powierzchnie uprawnione do płatności zadeklarowanych działek referencyjnych, przedstawi argumentację uzasadniającą poprawność stwierdzonych powierzchni oraz wyjaśniającą tok rozumowania organu. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art.138 §2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, podczas gdy uchylona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego, a naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ I instancji nie uniemożliwiały dokonania zmiany decyzji przez organ II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie orzeczenia o charakterze kasatoryjnym zamiast orzeczenia reformatoryjnego rozstrzygającego ostatecznie o uprawnieniach strony. W uzasadnieniu sprzeciwu podniosła, że organ II instancji dysponował odpowiednim materiałem dowodowym i argumentacją uprawniającą do wydania decyzji reformatoryjnej. Kwestie podniesione przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako mało istotne dla rozstrzygnięcia sporu, nie spełniły przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ nie wskazał przyczyn niezastosowania art.136 K.p.a. ani nie podał dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ II instancji, jeżeli taka potrzeba w ogóle istniała. Nawet konieczność przeprowadzenia dowodu lub uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie nadal mieściłaby się w kompetencjach organu II instancji. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie ponownej weryfikacji powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowalnego zadeklarowanych do płatności działek nie jest niezbędne do wydania merytorycznej decyzji. Żaden przepis ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie obliguje organu do weryfikowania zadeklarowanego przez wnioskodawcę obszaru działek ewidencyjnych przed wydaniem decyzji merytorycznej. Zdaniem Spółki, naruszenie przepisów postępowania nie może w swej istocie skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Wydanie decyzji reformatoryjnej pozwalałoby na realizację zasady szybkości postępowania, zgodnie z art.12 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Podnieść należy na wstępie, że w myśl art.64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art.138 §2 K.p.a. Wynika to także z treści art.151a §1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art.138 §2 K.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art.138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń na stronie cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Spółki, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art.138 §2 K.p.a., ponieważ uchylona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego, a naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ I instancji nie uniemożliwiały wydania decyzji reformatyryjnej przez organ II instancji. Jednakże zdaniem Sądu, takie stanowisko skarżącej nie uwzględnia charakteru istoty zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. w świetle stwierdzonych przez organ II instancji uchybień procesowych. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wynika, że istota przyjętych w tej mierze rozwiązań prawnych zakłada, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota tak rozumianego toku instancji polega więc na dwukrotnym rozpatrzeniu tej samej sprawy przez dwa organy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, a tym samym na kontroli przez organ odwoławczy prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, od którego wniesione zostało odwołanie (por. np.: wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1361/10; wyrok NSA z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 1019/11). Zwłaszcza, że odwołanie, w tym zawarte w nim zarzuty przeciw decyzji oraz określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania, otwierając prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, nie wyznacza granic ponownego rozpoznania i ponownego rozstrzygnięcia sprawy podatkowej przez organ odwoławczy. Przy tym za oczywiste uznać należy, że organ odwoławczy może ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle przeprowadził postępowanie rozpoznawcze, tj. postępowanie wyjaśniające. Brak rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, w świetle przedstawionego powyżej rozumienia zasady dwuinstancyjności, zamyka więc możliwość rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, ograniczając jego właściwość do kompetencji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może wydać wówczas, gdy aktualizują się określone tym przepisem przesłanki, tj. gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że organ I instancji nie zweryfikował poprawności powierzchni gruntów uprawnionych do płatności. Zgodnie natomiast z §15 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz.415 ze zm.) płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do powierzchni nie większej niż maksymalny obszar, o którym mowa w art.5 ust.2 lit.a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Tym samym poprawne ustalenie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez skarżącą do wnioskowanych płatności i zweryfikowanie danych wskazanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności stanowi podstawowe ustalenie stanu faktycznego. Nie można podzielić twierdzeń skarżącej, że ustalenia w zakresie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru zadeklarowanych działek są mało istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy. Płatności nie mogą zostać przyznane do obszarów, które się do tych płatności nie kwalifikują. Uwzględniając powyższe zasadnie organ odwoławczy uznał, że brak ustaleń faktycznych organu I instancji w zakresie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatności nie mógł zostać uzupełniony na podstawie art.136 §1 K.p.a. Organ I instancji nie weryfikował bowiem powierzchni działek zgłoszonych do płatności. Wskazanie i wyjaśnienie tych okoliczności jest natomiast konieczne, żeby ustalić, czy powierzchnie te nie przekraczają maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego dla danej działki ewidencyjnej. To z kolei ma bezpośrednie znaczenie dla wysokości przyznanych płatności. W wyniku braku ustaleń w opisanym powyżej zakresie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania, a mianowicie art.7 K.p.a, który ustanawia zasadę prawdy obiektywnej i art.77 §1 K.p.a, który stanowi jej rozwinięcie. Przepisy te obligują organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powołana przez stronę zasada szybkości postępowania nie może być traktowana jako nadrzędna nad wskazaną zasadą prawdy obiektywnej. W ocenie Sądu, podejmowane w drugiej instancji czynności dowodowe nie mogą prowadzić do ukształtowania w postępowaniu odwoławczym podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, odmiennej od uznanej za udowodnioną w pierwszej instancji, gdyż to w konsekwencji pozbawiłoby stronę prawa do zaskarżenia orzeczenia, a przez to nastąpiłoby unicestwienie konstytucyjnej gwarancji strony - art. 78 Konstytucji RP (wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2604/14). W związku z powyższym, Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że organ podatkowy pierwszej instancji nie dokonał, w sposób wyczerpujący, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Braki oraz błędy tego postępowania skutkowały stwierdzeniem, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że w pierwszej kolejności organ I instancji winien zweryfikować maksymalny kwalifikowany obszar działek ewidencyjnych zadeklarowanych do płatności. Następnie organ I instancji powinien wydać decyzję, która będzie odpowiadała wymogom przepisu art.107 K.p.a. Podniesione przez organ odwoławczy okoliczności wskazywały zatem na brak podstaw faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz stanowiły podstawę zastosowania trybu określonego w art.138 §2 K.p.a.. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ drugiej instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie skutkowałby nieuwzględnieniem przez organ I instancji wszystkich istotnych okoliczności wpływających na wysokość przyznanych płatności. Oznacza to, iż stan faktyczny niniejszej sprawy, wbrew dyspozycji art.7 i art.77 §1 K.p.a., pozostał niewyjaśniony. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art.151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.