IV SA/Wa 3007/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska- Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 20 kwietnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania prowadzenia usług oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nakazującą L. P., współwłaścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] zaniechania (wstrzymania), prowadzenia na działce nr [...] usług polegających na przetrzymywaniu tam cystern z gazem oraz przepompowywania gazu między cysternami, a także składowania tam zbiorników na gaz z przeznaczenie do montażu dla klientów, czyli doprowadzenie do stanu zgodnego z planem miejscowym i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO podało, że sprawa była trzykrotnie przedmiotem rozpoznania przed tut. Kolegium a także przed WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. o sygn. IV SA/Wa 1218/18 uchylił ostatnią decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. i poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w realiach sprawy chodzi o to, czy działalność prowadzona przez L. P. na działce nr [...] jest zgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przesłanką zastosowania art. 59 ust 2 i 3 ustawy nie może być natomiast kwestia, czy działalność narusza inne przepisy niż zapisy MPZP, w tym przepisy dotyczące warunków prowadzenia działalności regulowanej w zakresie obrotu paliwami lub przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej budynków, obiektów i innych terenów. Prowadzenie przez uczestnika na działce nr [...] działalności gospodarczej polegającej na przetrzymywaniu tam co najmniej cystern z gazem, przepompowywanie gazu z dużych cystern do mniejszych celem rozwiezienia gazu do klientów końcowych, składowanie tam zbiorników z przeznaczeniem do montażu dla klientów końcowych powoduje w sposób oczywisty uciążliwości przekraczające granice działki uczestnika. Sam ruch samochodów ciężarowych powoduje hałas, zapylenie i drgania przekraczające granice działki uczestnika. To samo dotyczy emisji spalin. Sąd z urzędu stwierdził wadliwość decyzji organu I instancji, gdyż Wójt nakazał przywrócenie stanu zagospodarowania o charakterze rolniczym, zgodnie ze stanem z ewidencji gruntów. Tymczasem w przypadku istnienia MPZP chodzi o doprowadzenie do stanu zgodnego z planem miejscowym. Kolegium wskazało, że w ocenie Sądu najbardziej adekwatnym rozstrzygnięciem byłoby nakazanie uczestnikowi zaniechania (wstrzymania) prowadzenia na działce nr [...] usług polegających na przetrzymywaniu tam cystern z gazem oraz przepompowywania gazu między cysternami, a także składowania tam zbiorników na gaz z przeznaczeniem do montażu dla klientów końcowych. Podał, że rolą Wójta miało być wyjaśnienie również kwestii produkowania przez L. P. na działce nr [...] płyt betonowych i w zależności od ustaleń ocenienie, czy taka działalność dozwolona na terenie [...]. Wójt miał rozważyć również czy regularne stacjonowanie na działce nr [...] dużych cystern z gazem oraz przepompowywanie gazu między tymi cysternami nie może być zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 pkt 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do podziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w pkt 36a i § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 20 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3. Chodzi tu o przedsięwzięcie, z którym związane jest ryzyko wybuchu gazu, a tym samym ryzyko zagrożenia życia, zdrowia i mienia (do skargi dołączono opinię biegłego sądowego z zakresu pożarnictwa sporządzoną na zlecenie Policji opisującą te ryzyka w odniesieniu do prowadzonej działalności). Przy czym sama możliwość przemieszczenia danego urządzenia (tutaj cystern) nie przekreśla możliwości uznania, że chodzi o instalację stacjonarną. Ustalenie w tej materii mają znaczenie o tyle, że ewentualne zakwalifikowanie działalności do ww. przedsięwzięć stanowiłoby dodatkową i niezależną podstawę do uznania, że usługi nie mieszczą się w kategorii nieuciążliwych. Analiza stanu prawnego i faktycznego w niniejszej sprawie prowadzi, zdaniem Kolegium, do następujących wniosków. Wójt Gminy [...], jako organ I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ II. instancji mają obowiązek wykonać wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. o sygn. IV SA/Wa 1218/18, którym uchylono decyzję Kolegium i poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy [...]. Sąd wskazał również wprost, iż Wójt ma za wyjaśnić również kwestię produkowania przez uczestnika L. P. na działce nr [...] płyt betonowych i w zależności od ustaleń oceni, czy taka działalność jest dozwolona na terenie [...]. Wójt ma rozważyć również czy regularne stacjonowanie na działce nr [...] dużych cystern z gazem oraz przepompowywanie gazu między tymi cysternami nie może być zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 pkt 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem SKO zalecenie te jednak zostały zignorowane przez organ I. instancji. Organ w ogóle nie zbadał i nie wypowiedział się w kwestii, czy działalność L. P. nie może być zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnośnie produkcji płyt betonowych organ wskazał jedynie w uzasadnieniu decyzji, iż L. P. nie ma w [...] zapisu dotyczącego prowadzenia działalności w zakresie produkcji płyt betonowych i nie powinien jej wykonywać. Taka usługa jest usługą o uciążliwości wykraczająca poza granice działki. Sąd jednak wpierw nakazał zbadać tą kwestię i dopiero dokonywać oceny na podstawie dokonanych ustaleń. Ustaleń organ jednak żadnych nie poczynił. Poza dokonywaniem czynności oględzin organ nie skorzystał jednak praktycznie z żadnego z całego szpaleru środków dowodowych przewidzianych przez strony. Nie skorzystał z możliwości przesłuchania świadka czy strony na wskazane wyżej okoliczności, co mogłoby mu pomóc na poczynienie ustaleń w zakresie produkcji płyt betonowych (np. mógłby przesłuchać stronę M. D. na okoliczność produkcji płyt betonowych, utrwaloną przez nią na zdjęciach). Sam L. P. wskazuje, że obecnie nie produkuje się na działce płyt betonowych, a skarżący kupuje je w zakładzie przetwórstwa betonu, na co posiada odpowiednie faktury. To wszystko powoduje, że bezsprzecznie należy uznać, że organ I. instancji nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku sądowym, czym naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienia te, z uwagi na obowiązek zapewnienia dwuinstancyjności postępowania, nie mogą być konwalidowane w toku postępowania odwoławczego. Co za tym idzie, zdaniem SKO należało uznać, że decyzja organu I. instancji nie odpowiada prawu i dlatego należało ją uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła M. D.. W uzasadnieniu wskazała, że jest to już trzecia decyzja organu I. instancji nakazująca zaniechania prowadzonej działalności gospodarczej, nie tylko sprzecznej z planem miejscowym, ale także prowadzenie usług uciążliwych – wykraczających poza granice działki przedsiębiorcy. W ocenie skarżącej organ I. instancji w sposób prawidłowy udowodnił, że z zapisów planu miejscowego wynika, że działka na której prowadzona jest uciążliwa działalność znajduje się na terenie, na którym tego typu działalność jest zabroniona. Potwierdza to zgromadzona dokumentacja fotograficzna i opisowa. Zdaniem skarżącej wszystkie samochody L. P. nawet puste ważą powyżej 15 ton naruszają postanowienia planu miejscowego i zakaz poruszania się po drogach powiatowych. W ocenie Skarżącej także kwestia nielegalnego przetaczania gazu została przyjęta za udowodnioną przez Sąd Rejonowy w [...] a także wykazana przez Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w [...]. Zdaniem skarżącej kwestia nielegalnego przetaczania gazu może sprowadzić niebezpieczeństwo wielkich rozmiarów na okolicznych mieszkańców i uczniów pobliskiej szkoły. Ponadto w ocenie skarżącej gmina posiada instrumenty do egzekwowania stanu niezgodnego z prawem w drodze decyzji administracyjnej o wstrzymaniu działalności i przywrócenia właściwego stanu. Skarżąca podała, że ostatnio L. P. rozszerzył działalność znacznie poprzez wprowadzenie dodatkowych samochodów ciężarowych, co w jej ocenie jest oczywiście niekorzystne dla środowiska. Za kuriozalne uznaje kwestię dotyczącą zbadania uciążliwości produkcji płyt betonowych. Do sprzeciwu skarżąca załączyła szereg dokumentów i zdjęć. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydania podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że od takiej decyzji, zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej Ppsa), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e Ppsa). Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu zatem, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Z woli prawodawcy wyłączona zatem została możliwość takiej kontroli spraw, jak to ma w przypadku spraw objętych skargą, gdzie Sąd związany jest jedynie granicami sprawy. Natomiast w przypadku spraw objętych sprzeciwem, granice sprawy wyznacza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Istotne w niniejszej sprawie jest również to, że w sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który to wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1218/18 uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu. W myśl art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu unikniecie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych." Odstąpienie zatem od sformułowanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania może nastąpić tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie - a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów. W przeciwnym razie działanie organu, który nie stosuje się do wskazań sądu ocenić należy, jako naruszenie przez organ administracji publicznej normy z powołanego art. 153. Sąd kontrolując zatem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję ocenia, czy organy wykonały wiążące je wytyczne płynące z poprzedniego wyroku Sądu. Zauważyć należy, że Sąd uchylając poprzednie decyzje organów zawarł wytyczne – kierowane do organu I. instancji czyli Wójta [...]. Wskazał wówczas, że uszło uwadze Wójta, że art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym literalnie dotyczy tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie uchwalono planu miejscowego. Zastosowanie tego przepisu do przypadku takiego, jak w niniejszej sprawie, czyli zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego, wymaga uwzględnienia odrębności z tym związanych. W takim przypadku nie chodzi o przywrócenie do stanu faktycznego sprzed zmiany, ale o doprowadzenie do stanu zgodnego z planem miejscowym. W realiach niniejszej sprawy Wójt nakazał zatem uczestnikowi przewrócenie rolniczego charakteru terenu, chociaż plan miejscowy dla części działki nr [...] nie przewidywał takiego przeznaczenia. Sąd podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy, w oparciu o odpowiednio stosowany art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., najbardziej adekwatnym rozstrzygnięciem byłoby nakazanie uczestnikowi zaniechania (wstrzymania) prowadzenia na działce nr [...] usług polegających na przetrzymywaniu tam cystern z gazem oraz przepompowywania gazu między cysternami, a także składowania tam zbiorników na gaz z przeznaczeniem do montażu dla klientów końcowych. Sąd wskazał również, że rolą Wójta jest wyjaśnienie kwestii produkowania przez L. P. na działce nr [...] płyt betonowych. W zależności od poczynionych w tej kwestii ustaleń Wójt oceni, czy taka działalność jest dozwolona na terenie [...]. Wójt miał także rozważyć, czy regularne stacjonowanie na działce nr [...] dużych cystern z gazem oraz przepompowywanie gazu między tymi cysternami nie może być zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71)). Sąd wskazał wówczas, że z punktu widzenia celu tego rozporządzenia, nie ma znaczenia, czy zbiorniki z gazem są stale związane z gruntem, czy też znajdują się na pojazdach kołowych. W każdym przypadku chodzi o przedsięwzięcie, z którym związane jest ryzyko wybuchu gazu, a tym samym ryzyko zagrożenia życia, zdrowi i mienia. Ustalenia w tej materii mają istotne znaczenie dla sprawy, albowiem ewentualne zakwalifikowanie usług wykonywanych przez uczestnika do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowiłoby dodatkową i niezależna podstawę do uznania, że usługi te nie mieszczą się w kategorii dopuszczonych przez Plan Miejscowy usług nieuciążliwych. W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego wniesiony sprzeciw Wójt nie wykonał wszystkich wytycznych w poprzedniego wyroku, a wadliwości tej nie mógł sanować organ odwoławczy, zatem rozstrzygnięcie Kolegium należy uznać za prawidłowe. Z ustalonego stanu fatycznego bezsprzecznie wynika, że działalność L. P. polegająca na przepompowywaniu gazu, przetrzymywaniu cystern z gazem, a także składowania zbiorników na gaz na działce nr [...] odbywa się niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. L. P. prowadzi działalność gospodarczą, na działce oznaczonej w planie miejscowym jako teren [...] o przeznaczeniu: 1) podstawowe: 1. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnym zagospodarowaniem, 2. zabudowa usług nieuciążliwych wraz z niezbędnym zagospodarowaniem z zakazem: a) wprowadzania usług handlu o powierzchni sprzedażnej większej niż 300 m², b) wprowadzania usług wymagających dostaw częściej niż raz na 2 dni i samochodami cięższymi niż 3.5 tony, 2) uzupełniające: 1. na obszarach położonych poza obrębem [...] - zabudowa niezbędna dla prowadzenia produkcji rolnej wraz z niezbędnym zagospodarowaniem, 2. obiekty obsługi technicznej. Prowadzenie na działce nr [...] działalności gospodarczej polegającej na przepompowywanie gazu, przetrzymywaniu cystern z gazem, składowanie zbiorników z przeznaczeniem do montażu dla klientów końcowych powoduje w sposób oczywisty uciążliwości przekraczające granice działki uczestnika – na co zwrócił już uwagę Sąd w poprzednim wyroku. W tym zakresie organ I. instancji rozpatrzył ponownie sprawę i stosując się do wytycznych Sądu co do treści rozstrzygnięcia - nakazał uczestnikowi zaniechania (wstrzymania) prowadzenia na działce nr [...] usług polegających na przetrzymywaniu tam cystern z gazem oraz przepompowywania gazu między cysternami, a także składowania tam zbiorników na gaz z przeznaczeniem do montażu dla klientów końcowych. Jednakże nie można uznać za wykonanie wytycznych Sądu stwierdzenie poczynione przez organ I. instancji, że skoro L. P. nie ma w [...] zapisu dotyczącego prowadzenia działalności w zakresie produkcji płyt betonowych to nie powinien jej wykonywać. Takie stwierdzenie bowiem może pozostawać w sprzeczności z materiałem dowodowym znajdującym się w sprawie, w szczególności z oświadczeniami skarżącej, czy dołączonej przez nią dokumentacji fotograficznej. Wymagało zatem szczegółowej analizy, popartej uprzednim zebraniem materiału dowodowego, której to jednak czynności zaniechał organ I. instancji. Za niewykonaną należy także uznać wytyczną Sądu, by Wójt przeanalizował, czy regularne stacjonowanie na działce nr [...] dużych cystern z gazem oraz przepompowywanie gazu między tymi cysternami nie może być zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 pkt 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (aktualnie zastąpione Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Okoliczność ta miała również o tyle znaczenie, bowiem zgodnie z § 25 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zakazuje się lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych, zaś stosownie do § 26 zakazuje się lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany za wyjątkiem obiektów i terenów wskazanych w ustaleniach szczegółowych. Rolą organu I. instancji było takie przeprowadzenie postępowania administracyjnego i zebranie odpowiednich dowodów, by możliwie jak najpełniej ocenić prowadzoną działalność pod kątem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów ustawy dotyczących ochrony środowiska. Dopiero zebranie pełnego materiału dowodowego i odniesienie się do niego przez organy orzekające w sprawie pozwoli jednoznacznie ocenić możliwość prowadzenia (czy wręcz legalność) opisanej działalności na działce nr [...] i zakończyć toczące się od kilku lat postępowanie w tej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł uwzględnić skargi, ponieważ był związany poprzednim wyrokiem, jaki zapadł w niniejszej sprawie. Zasadniczą rolą Sądu obecnie orzekającego była przede wszystkim ocena, czy Wójt wykonał wszystkie wytyczne płynące z poprzedniego wyroku. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie wszystkie kwestie i zostały dostatecznie wyjaśnione i dlatego koniecznym jest uchylenie decyzji I. instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie, zdaniem Sądu, zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego nie pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej przez organ II. instancji. Dlatego sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 Ppsa podlegał oddaleniu.