II SA/Bd 396/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Sejmiku z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu oddala skargę. E. K., działając przez pełnomocnika adwokata T. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w Sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], zarzucając: - naruszenie przepisu art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez wprowadzenie przez Sejmik Województwa w przepisie § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały szerszego katalogu zakazów obowiązujących w obszarze chronionego krajobrazu aniżeli przewidziany w akcie normatywnym wyższego rzędu (ustawie o ochronie przyrody) zgodnie, z którą na obszarze chronionego krajobrazu można wprowadzić zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, a nie rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, jak stanowi prawodawca lokalny w przepisie § 5 pkt 7 uchwały; - naruszenie przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez rozszerzenie przez akt prawa miejscowego zakazu przewidzianego w art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, co w efekcie w sposób istotny i nieuzasadniony ingeruje w prawo własności skarżącej. Stawiając tak opisany zarzut, skarżąca wniosła o: - stwierdzenie niezgodności przepisu § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały z prawem; - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że mąż skarżącej, W. K., wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w obrębie G., gmina Z. W. Ww. nieruchomość wchodzi w skład majątku wspólnego małżonków E. i W. K. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt Gminy wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) o uzgodnienie przedłożonego projektu o warunkach zabudowy z uwagi na kolizję przedsięwzięcia z zakazem obowiązującym na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], gdzie obowiązują zakazy zawarte w zaskarżonej Uchwale (dalej "Uchwała"). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. RDOŚ nie uzgodnił projektu decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w obrębie G., gmina Z. W. Po rozpoznaniu zażalenia męża skarżącej na to postanowienie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymał je w mocy. Zarówno RDOŚ jaki i GDOŚ wskazał, iż odmowa uzgodnienia projektu decyzji opiera się wyłącznie na wprowadzonym w § 5 pkt 7 Uchwały zakazie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Mając na względzie powyższe, skarżąca w dniu [...] listopada 2017 r. złożyła wezwanie do usunięcia naruszeń prawa przez Sejmik Województwa. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Przewodniczący Sejmiku Województwa dostrzegł konieczność zmiany Uchwały w związku z nowelizacją ustawy o ochronie przyrody, przy czym wskazał, iż odbędzie się to po przeprowadzeniu uzgodnień z władzami gmin oraz RDOŚ, dodając, iż dopiero po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień zostanie ona ponownie rozpatrzona i podjęta przez Sejmik Województwa. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z bezpośredniego związku pomiędzy odmową uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy a § 5 pkt 7 Uchwały, bowiem wszelkie negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcia wydawane były w oparciu o wskazany przepis, niezgodny z art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Skarżąca za niezrozumiałe uznaje odłożenie w czasie przez organ usunięcia naruszenia prawa ze względu na chęć przeprowadzenia konsultacji z władzami gmin oraz RDOŚ, bowiem katalog zakazów możliwych do zastosowania przez organ wynika ze znowelizowanego art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nieuwzględnienie nowelizacji oraz nieusunięcie naruszeń prawa w § 5 pkt 7 Uchwały skutkuje nieuzyskaniem przez skarżącą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do dnia wniesienia skargi. Zdaniem skarżącej wprowadzony przez Sejmik Województwa zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów zbiorników wodnych stanowi niedopuszczalne rozszerzenie normy ustawowej, która mówi wyłącznie o naturalnych zbiornikach wodnych. Jego konsekwencją jest nieuzasadniona ingerencja w prawo własności poprzez ograniczenie tego prawa, co narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zakaz wprowadzony w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały stanowił powtórzenie art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu określonym w dniu jej podjęcia (Dz.U. z 2013r., poz. 627), zgodnie z którym na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Poza tym zaskarżona uchwała została podjęta po uzgodnieniu z RDOŚ, spełniając w ten sposób wymóg oraz w oparciu o opinię właściwych rad gmin. Organ wskazał również, że w dniu [...] lutego 2018r. została podjęta uchwała Sejmiku Województwa nr [...], zmieniająca uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] ([...]), w której dostosowano § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały do nowego brzmienia ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018r., poz. 142). W § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej uchwalono, że w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj., poz. [...]) w § 5, wprowadza się zmianę pkt 7 otrzymuje brzmienie: "7) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;". Zdaniem organu kwestionowana uchwała nie narusza prawa. Została podjęta na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, przez właściwy organ, przy zastosowaniu ustawowej procedury jej podjęcia oraz właściwym wywarzeniu konstytucyjnie chronionych praw i wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Od dnia 1 czerwca 2017 r. zmianie uległy przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., czyli w dniu 1 czerwca 2017 r., stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy ustaw zmienianych m.in. w art. 6 (czyli ustawy o samorządzie województwa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie województwa obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zaskarżona uchwała została bowiem wydana 29 lutego 2016 r. Art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., stanowił, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej (co ma miejsce w niniejszej sprawie), należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (art. 52 § 4 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wskazany zatem w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie taką odpowiedź udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga (zob. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. II OPS 2/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie za podstawę prawną wniesionej skargi uznać należy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 913, dalej u.s.w.). Zważywszy na regułę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie powołanego przepisu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą, na co zwróciła uwagę sama skarżąca. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. – w odnośnym brzmieniu – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały – aktu prawa miejscowego w sprawie z zakresu administracji publicznej – którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] ([...]). Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2017r. (wpływ do organu [...] listopada 2017r.), na które w piśmie z dnia [...] grudnia 2017r. udzielił odpowiedzi przewodniczący Sejmiku Województwa (doręczenie nastąpiło w dniu [...] grudnia 2017r.). Wezwanie skierowane do Sejmiku Województwa odpowiada zakresem sporządzonej następnie skardze skierowanej do tut. Sądu. Nie budzi także wątpliwości, iż skarżąca zachowała zakreślony przez przepisy termin do wniesienia skargi. Konieczne było także wykazanie interesu prawnego skarżącej, którego istnienie nie było kwestionowane przez organ. Skarżąca bowiem jest współwłaścicielem działki nr [...], (majątek wspólny wraz z mężem), położonej w obrębie G., gmina Z. W., której zagospodarowanie ogranicza § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Poddanie tej nieruchomości pod reżim uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] stanowi niewątpliwie ograniczenie chronionego na gruncie Konstytucji RP prawa własności. Stwierdzić zatem należy, że skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę Sejmiku Województwa, żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie, który dotyczy działki stanowiącej jej własność. Podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, ze zm.). Przepis ten stanowił, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zaopiniowaniu przez właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 24 ust. 1 pkt 8 stanowił, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz – cyt.: "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Natomiast w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały postanowiono, że na obszarze OChK [...], wprowadza się zakaz – cyt.: "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". W skardze skarżąca wskazała na treść ustawy z dnia 24 kwietnia 2015r. Zmiana niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015r., poz. 774), która art. 9 pkt 8 nadała nowe brzmienie art. 24 a ust. 1 pkt 8 : "8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;" Zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej weszła ona w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie jej nastąpiło w dniu 10 czerwca 2015r., a weszła ona w życie z dniem 11 września 2015 r. W tym stanie rzeczy wskazany przez stronę skarżącą na dzień wydania zaskarżonej uchwały przepis art. 24 a ust. 1 pkt 8 nie obowiązywał. Kwestionowana uchwała podjęta została w dniu [...] sierpnia 2015r., a ogłoszona w Dzienniku Urzędowym [...] z dnia 2015.08. [...]. Weszła natomiast wżycie zgodnie z § 10, po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dz. Urz. Woj., tj. [...] września 2015r. Powyższe oznacza, że organ wydając zaskarżoną uchwałę w jej § 5 pkt 7 wprowadził zakaz zgodny z treścią ustawowego zakazu zawartego w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu określonym na dzień podjęcia, ogłoszenia i wejścia w życie aktu ( Dz.U. z 2013r., poz. 627). Wobec powyższego należy uznać za nieuzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez wprowadzenie w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały zakazu w szerszym zakresie niż zakaz ustawowy . W ślad za tym nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie doszło do rozszerzenia przez akt prawa miejscowego zakazu przewidzianego w art. 24 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W przedmiotowej sprawie organ podejmując zaskarżoną uchwałę działał w granicach upoważnienia ustawowego. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.