I OSK 4198/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 593/17 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydania wypisu z ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. P. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 marca 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] 2017 r. w przedmiocie wydania wypisu z ewidencji gruntów i budynków, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty A. z [...] 2017 r., w punkcie 2. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia [...] 2016 r. P. P. zwróciła się do Starosty A. o wydanie wypisu z rejestru gruntów oraz wypisu z rejestru budynków dla działki położonej w A. przy ul. [...], działka nr [...] mapa [...]. W dniu [...] 2016 r. wpłynął kolejny wniosek dotyczący udzielenia informacji dotyczącej numeru księgi wieczystej wraz z podtrzymaniem wniosku o wydanie wypisu z rejestru gruntów i budynków. Decyzją z [...] 2017 r. Starosta A., na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, dalej: p.g.i.k.), odmówił wydania żądanego wypisu. Organ wskazał, że wnioskodawczyni jest wierzycielem właściciela działki wskazanej we wniosku, co nie może świadczyć o istnieniu interesu prawnego wnioskodawcy a jedynie interesu faktycznego w rozumieniu przepisów ogólnego postępowania administracyjnego oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego. Decyzją z [...] 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 4 i 5 p.g.i.k., utrzymał w mocy zaskarżoną przez stronę decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że takie dane jak: imię, nazwisko, adres zamieszkania właściciela nieruchomości, a także numer księgi wieczystej, zawarte w wypisie z rejestru gruntów, podlegają ochronie. Pozostałe dane zawarte w wypisie z rejestru gruntów, takie jak: numer jednostki rejestrowej, numer i powierzchnia działki, numer obrębu, położenie działki, opis i oznaczenie użytku gruntowego i klasy gleboznawczej, jako niezwierające danych osobowych nie podlegają ochronie i mogą być ujawnione każdemu. Organ wskazał, że dane będące przedmiotem wniosku strony, są danymi również o charakterze podmiotowym, wymagają zatem wykazania interesu prawnego w ich pozyskaniu skoro wnioskodawczyni nie jest właścicielem nieruchomości. Odwołująca się natomiast wykazała jedynie interes faktyczny. Skargę na powyższą decyzję wywiodła P.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za uzasadnioną i uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). Sąd zgodził się z organami, że skarżąca, z uwagi na to, że w złożonym wniosku o wydanie wypisu z ewidencji gruntów i budynków nie zaznaczyła, że wnosi o wypis z rejestru gruntów bez danych osobowych, musi wykazać się interesem prawnym dla uzyskania wnioskowanego wypisu. Skarżąca swój interes prawny w udostępnieniu danych z ewidencji gruntu wywodzi z klauzuli wykonalności tytułu egzekucyjnego stwierdzającego istnienie wierzytelności pomiędzy skarżącą a jej dłużnikiem. Sąd uznał zatem, że powyższe twierdzenie nie uzasadnia przyjęcia po stronie skarżącej interesu prawnego, lecz interesu faktycznego, zmierza bowiem do poszukiwania majątku dłużnika w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Powyższe działanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego, z których żaden nie został przez skarżącą wskazany, a w przepisach kodeksu cywilnego. W związku z powyższym Sąd uznał za zasadną odmowę wydania skarżącej wnioskowanego wypisu z uwagi na niewskazanie przez nią interesu prawnego, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.i.k. Odnosząc się natomiast do odmowy wydania numeru księgi wieczystej dotyczącej konkretnej nieruchomości Sąd nie zgodził się z argumentacją organów, że numer ten zalicza się do danych podmiotowych, bowiem w sposób bezpośredni może doprowadzić do uzyskania danych wrażliwych podmiotów ewidencyjnych. Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią zdania pierwszego art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007) księgi wieczyste są jawne. Z przepisu tego wynika, że każdy może mieć dostęp do treści dowolnej księgi wieczystej, choćby danemu podmiotowi nie przysługiwało żadne uprawnienie dotyczące nieruchomości objętej tą księgą. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W związku z powyższym, ewidencja ta podlega ujawnieniu na wniosek w trybie art. 24 ust. 2 p.g.i.k., bez potrzeby wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego. Co istotne jednak, wniosek taki musi konkretnie określać daną nieruchomość przez wskazanie numeru działki lub adresu. Jak natomiast wynika ze złożonego w niniejszej sprawie wniosku o udostępnienie danych z ewidencji gruntów a także stanowiącego jego uzupełnienie wniosku o wskazanie numeru księgi wieczystej prowadzonej dla wskazanej we wniosku nieruchomości położonej w A. przy ul. [...], działka nr [...], wniosek ten konkretnie określa nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy numer księgi wieczystej stanowi przedmiotowy element opisu nieruchomości zawarty w ewidencji gruntów i budynków i powinien zostać ujawniony skarżącej w trybie art. 24 ust. 2 p.g.i.k. bez wykazywania przez nią interesu prawnego, ponieważ stanowi jedną z informacji dotyczących gruntu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię art. 24 ust. 2 i 4 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k. poprzez przyjęcie przez Sąd, że numer księgi wieczystej jako jedna z wymienionych informacji dotyczących gruntu zawarta w ewidencji gruntów i budynków, w świetle art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, podlega ujawnieniu na wniosek w trybie art. 24 ust. 2 p.g.i.k., bez potrzeby wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego, gdyż dane w księdze wieczystej są danymi o charakterze przedmiotowym, w stanie prawnym, gdy przy ujawnianiu również danych podmiotowych zawartych w księdze wieczystej, a zgodnie z przeważającą częścią orzecznictwa sądowego należało uznać, że numer księgi wieczystej znajdujący się w operacie ewidencji gruntów i budynków stanowi nie tylko daną o charakterze przedmiotowym (jak numer jednostki rejestrowej, numer i powierzchnia działki, numer obrębu), ale także jest daną o charakterze podmiotowym, gdyż zawiera dane osobowe takie jak: imię i nazwisko, imiona rodziców, numer ewidencyjny Pesel, miejsce zamieszkania, czyli w sposób bezpośredni mogą prowadzić do uzyskania danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. i dlatego obowiązuje przewidziany dla tych danych rygoryzm wskazany w art. 24 ust. 4 i 5 p.g.i.k.; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 2 i 4 p.g.i.k. poprzez nietrafną jego interpretację prowadzącą do błędnego przyjęcia, że numer księgi wieczystej stanowi przedmiotowy element opisu nieruchomości zawarty w ewidencji gruntów i budynków, i powinien zostać ujawniony wnioskodawcy w trybie art. 24 ust. 2 p.g.i.k. bez wykazywania przez niego interesu prawnego, ponieważ stanowi jedną z informacji dotyczących gruntu wymienionych w art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k., gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż wnioskodawczyni wnosiła o wydanie wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz udostępnienie numeru księgi wieczystej, bez zastrzeżenia we wniosku – "bez danych osobowych", a zgodnie z przeważającą częścią orzecznictwa sądowego należało uznać, iż numer księgi wieczystej znajdujący się w operacie ewidencji gruntów i budynków stanowi nie tylko przedmiotowy element opisu nieruchomości, ale pozwala na szybką identyfikację imienia i nazwiska właściciela, czyli zawiera dane o charakterze podmiotowym, zatem należało przyjąć ograniczenie udostępnienia danych z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. (dane właścicieli nieruchomości) i zastosować wynikające z art. 24 ust. 5 p.g.i.k. – jako podmiotowi nienależącemu do kręgu podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 5 pkt 1, 2 i 2a p.g.i.k. i podlegającemu obowiązkowi wykazania interesu prawnego w tym zakresie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. P., reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie tej skargi jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wobec braku przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a zatem należało przyjąć, że ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy nie jest sporny, co powoduje, że ustaleniami tymi związany jest też Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 24 ust. 2 i 3 p.g.k. informacje zawarte w operacie są jawne i udostępniane przez starostę m.in. w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu. W związku z powyższym w art. 24 ust. 4 p.g.i.k. przyjęto, że każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. W ust. 5, do którego przepis ten się odwołuje, ustalono m.in., że starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje odpisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: (3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. Jak stanowi przywołany w skardze kasacyjnej art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k. w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei z art. 20 ust. 2 p.g.i.k. wynika, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1; 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, 1688 i 1936 oraz z 2016 r. poz. 703); 5) wartość katastralną nieruchomości; 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Kluczowym w niniejszej sprawie zagadnieniem było rozstrzygnięcie, czy numer księgi wieczystej stanowi dane ewidencyjne podlegające udostępnieniu każdemu, na podstawie art. 24 ust. 4 p.g.i.k., czy też zastosowanie w tej sprawie znajdzie art. 24 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Kompleksowej analizy przepisów obowiązującego w tym zakresie prawa dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/16, CBOSA, przyjmując, że oznaczenia księgi wieczystej nie można taktować jako "zbioru oznaczonych cyfr i znaków". Otrzymanie informacji dotyczącej oznaczenia księgi wieczystej umożliwia bowiem w sposób łatwy i prosty dostęp do treści całej księgi wieczystej, a więc wszystkich IV działów, a w tym również do zawartych w niej danych podmiotowych. Nie ma bowiem wątpliwości, że samo posiadanie oznaczenia księgi wieczystej umożliwia w sposób łatwy i prosty, niewymagający nadmiernych kosztów, czasu ani szczególnych działań na dostęp do danych podmiotowych osób ujawnionych w księgach wieczystych, którymi w przypadku osób fizycznych są: imię (imiona), nazwisko, imiona rodziców oraz numer Pesel. Podzielając wyrażony w przytoczonym wyroku pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że w sytuacji, gdy przedmiot żądania wkracza w sferę informacji o konkretny podmiot, to wniosek taki ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, podlegając regułom ustalonym w art. 24 ust. 5 p.g.i.k. Uzyskanie z ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej prowadzi bowiem do niczym nieograniczonego dostępu do danych zawartych w księdze wieczystej, obejmującej również dane osobowe właściciela nieruchomości. W tych warunkach, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.i.k., wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej, co zasadnie akcentował organ w zaskarżonej decyzji. Ogólna reguła jawności ksiąg wieczystych nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż – co już wyżej wywiedziono – zasada ta w zakresie ewidencji gruntów i budynków nie obowiązuje. Skoro zaś uzasadniając żądanie wnioskodawczyni oparła swój interes jedynie na fakcie, że jest wierzycielem współwłaściciela ww. nieruchomości, wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna, to uzasadnionym było uznanie powyższej okoliczności za niewystarczającą dla wykazania interesu opartego na prawie mocującego wnioskodawczynię do domagania się wypisu z rejestru gruntów i z rejestru budynków dla opisanej działki, przy uwzględnieniu numeru księgi wieczystej. Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.