I SA/Wa 650/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, , , po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1998 roku prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw. Minister Rozwoju (Minister) decyzją z [...] lutego 2020 roku, po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] kwietnia 2016 roku stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka o nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...]-[...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] uchylił decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z [...] kwietnia 2016 r. - stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka o nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Od ww. decyzji odwołanie złożyła A. W.. Rozpoznając odwołanie Minister podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z 13 października 1998 roku nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 roku spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 roku prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 roku. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki o nr [...] (z której wydzielono m.in. działkę o nr [...]) na podstawie umowy darowizny z [...] sierpnia 1997 roku, Rep [...] nr [...] na dzień [...] grudnia 1998 roku, jak i obecnie jest A. W. (poprzednio K.). Zatem przedmiotowa działka [...] grudnia 1998 roku nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z 13 października 1998 roku jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 roku. Minister wskazał, że w dniu [...] grudnia 1998 roku droga nr [...]-[...] relacji [...]-[...] stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskimi wrocławskim (Dz. U. 86 nr 35 poz. 179). Ponadto droga nr [...]-[...] relacji [...]-[...], jako niewymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 roku, w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 60, poz. 1071), stała się z dniem [...] stycznia 1999 roku drogą powiatową (obecnie oznaczoną nr [...]). Oceniając przesłanki zajęcia ww. nieruchomości pod drogę publiczną [...] grudnia 1998 roku organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzona przez geodetę uprawnionego A. K., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] grudnia 2013 roku pod nr [...], jednakże nie zawiera ona adnotacji (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającej, że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 roku. Jednocześnie Minister zaznaczył, że pismem z [...] grudnia 2019 roku wezwał geodetę uprawnionego A. K. o potwierdzenie, czy działka o nr [...] była zajęta w dniu [...] grudnia 1998 roku pod drogę publiczną. W odpowiedzi na powyższe Minister otrzymał od Zarządu Powiatu [...] informację, że ww. geodeta uprawniony nie odpowiada na przesłaną korespondencję lub jej nie podejmuje, zaś jak wynika z danych zawartych w systemie teleinformatycznym CEDIG zakończyła ona działalność gospodarczą z dniem [...] stycznia 2016 r. Z tego też względu Minister uznał, że przywołana mapa z projektem podziału nieruchomości nie może stanowić dowodu na zajętość przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 roku. Organ zaznaczył przy tym, że właściwym (choć nie jedynym) dowodem na zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2011 roku, włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z adnotacją, iż przedstawia ona stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień [...] grudnia 1998 roku. Tym samym dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 roku była zajęta pod drogę publiczną. Minister wskazał także, że dowodu zajętości ww. nieruchomości pod drogę publiczną nie stanowi oświadczenie beneficjentów wywłaszczenia, tj. Dyrektora Zarządu Dróg [...] G. L. z [...] marca 2014 roku, które wskazuje, że w dniu [...] grudnia 1998 roku teren stanowiący obecnie działkę o nr [...] był trwale zajęty pasem drogi publicznej nr [...] (obecnie nr [...]), gdyż z akt sprawy nie wynika aby ww. dysponował stosowymi uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), jak również, aby posiadał wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Jednocześnie organ zaznaczył, że z umieszczonego na mapie sformułowania, że "projekt podziału sporządzono w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r." nie można uznać za wystarczający dla udowodnienia, że stan na niej przedstawiony istniał [...] grudnia 1998 roku, dlatego też projekt taki nie może stanowić dowodu na zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w tym dniu. Z powyższego wynika zatem, zdaniem Ministra, że kwestia zajętości powyższej nieruchomości pod drogę publiczną [...] grudnia 1998 roku nie została prawidłowo wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy, a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ww. ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że władztwo publicznoprawne nad przedmiotową drogą potwierdzają: a) wykaz stanu drogi nr [...] relacji [...]-[...], z którego wynika, że w latach 1987-1997 na drodze były wykonywane liniowe roboty nawierzchniowe, a także prace polegające na poszerzeniu poboczy oraz jezdni, w tym wykonanie pętli autobusowej; b) oświadczenie Dyrektora Dróg [...] w [...] z [...] marca 2014 roku, z którego wynika, że droga publiczna nr [...] (obecnie nr [...]) do dnia [...] grudnia 1998 r. była administrowana przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg [...] w [...] (obecnie Zarząd Dróg [...]) i że wykonywane były na niej prace takie jak: remonty cząstkowe nawierzchni, zimowe utrzymanie ulicy, uzupełnianie i naprawa oznakowania pionowego, bieżące wykaszanie i utrzymanie rowów i poboczy; c) protokół zdawczo-odbiorczy spisany [...] stycznia 1999 roku, pomiędzy Zarządem Dróg [...] z Zarządem Powiatu [...], na podstawie którego droga [...] relacji [...]-[...] została przekazana we władanie Zarządu Powiatu [...]. Jednakże, w ocenie Ministra, nie można ocenić, czy także na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę. Reasumując Minister wskazał, że Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanki zajęcia ww. działki pod drogę publiczną [...] grudnia 1998 roku, a w szczególności zwracając się do geodety uprawnionego w celu odtworzenia stanu zajęcia na [...] grudnia 1998 roku lub posługując się zdjęciami satelitarnymi tejże nieruchomości oraz w razie potrzeby również zdjęciami lotniczymi z tamtego okresu, mapami zasadniczymi i ewidencyjnymi z [...] grudnia 1998 roku lub z okresu poprzedzającego lub tez innymi dowodami, które pozwolą odtworzyć stan zagospodarowania ww. gruntu [...] grudnia 1998 roku. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uchylił decyzję Wojewody. Od decyzji Ministra sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] (Sprzeciwiający się). Sprzeciwiający się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie w sprawie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy organ winien był na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego orzec co do istoty sprawy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W opinii Sprzeciwiającego się stanowisko organu, zgodnie z którym zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia przesłanki zajęcia nieruchomośći w dniu [...] grudnia 1998 roku pod drogę publiczną z uwagi na brak oświadczenia geodety co do tego, czy stan uwidoczniony na mapie z projektem podziału nieruchomości odnosi się do stanu na dzień [...] grudnia 1998 roku jest błędne. Zdaniem Sprzeciwiającego się fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną potwierdza oświadczenie Dyrektora Dróg [...] w [...] z [...] marca 2014 roku, z którego wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem była [...] grudnia 1998 roku zajęta pod drogę publiczną nr [...] relacji [...]-[...], a nieruchomość ta wskazana została w sposób zgodny z przepisami geodezyjnymi na mapie podziału nieruchomości sporządzonej przez biegłego geodetę. Dowody te są wystarczające do ustalenia, że nieruchomość objęta wnioskiem była zajęta [...] grudnia 1998 roku pod drogę publiczną. Żądany przez organ dowód w postaci oświadczenia geodety uprawnionego były wtórny wobec innych zgromadzonych w sprawie dowodów, a tym samym zbędny. Wobec braku dokumentacji, która potwierdziłaby stan istniejący w terenie w dniu [...] grudnia 1998 roku geodeta uprawniony nie może posiadać wiedzy o historycznym przebiegu granic pasa drogowego. Tym samym jedynym źródłem z którego geodeta mógłby pozyskać informacją o przebiegu drogi wojewódzkiej w 1998 roku jest Zarząd Dróg [...], który przejął zarząd na drogami i jako jedyny posiada wiedzę co do tego jakie zmiany w zakresie granic pasów drogowych dróg powiatowych nastąpiły w okresie od 1999 roku w wyniku remontu czy rozbudowy poszczególnych dróg, a w konsekwencji co do tego jaki był przebieg przedmiotowych dróg na dzień [...] grudnia 1998 roku. Oznacza to, że żądany przez organ dokument mógłby powstać jedynie w oparciu o informacje przekazane przez Zarząd Dróg [...] w [...], a w praktyce działanie geodety w tym zakresie ograniczyłoby się do pozyskania od Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] stosownego oświadczenia. Tymczasem, jak było to już w wskazywane wcześniej Dyrektor Dróg [...] w [...] złożył już stosowne oświadczenie, które stanowi dowód w sprawie. Trudno zrozumieć dlaczego oświadczenie geodety - uzyskane w oparciu o oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] - miałoby stanowić mocniejszy dowód niż to samo, źródłowe oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...]. Wobec powyższego Sprzeciwiający się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie Ministrowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania tylko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji Ministra z [...] lutego 2020 roku, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w przedmiocie stwierdzenia przez Wojewodę nabycia z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka o nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...]-[...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...]. W motywach swojego rozstrzygnięcia Minister uzasadniając uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podniósł, że materiał dowodowy sprawy, a w szczególności znajdująca się w nim mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzona przez geodetę uprawnionego A. K. - przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] grudnia 2013 roku pod nr [...] - nie przedstawia stanu zajęcia ww. działki pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 roku. Mapa ta nie zawiera bowiem adnotacji (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającej, że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 roku. Stanowisko organu odwoławczego Sąd uznał za prawidłowe. W ocenie Sądu organ postąpił prawidłowo stwierdzając, że z akt sprawy nie wynika, że znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzona przez geodetę uprawnionego A. K. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] grudnia 2013 roku przedstawiała stan zajęcia ww. działki pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 roku. Okoliczność zajętości ww. działki na dzień [...] grudnia 1998 roku musi wynikać z mapy w sposób bezpośrednio, a nie dorozumiany. Konstatacja ta jest rezultatem tego, że decyzja oparta na art. 73 ust. 1, ma charakter wywłaszczeniowy. Należy zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być bowiem wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Organ powinien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające i uzyskać brakujące informacje od uprawnionego geodety w postaci jasnego określenia, czy obrazuje ona stan zajęcia nieruchomości pod drogę na [...] grudnia 1998 roku lub posługując się zdjęciami satelitarnymi tejże nieruchomości oraz w razie potrzeby również zdjęciami lotniczymi z tamtego okresu, mapami zasadniczymi i ewidencyjnymi z [...] grudnia 1998 roku lub z okresu poprzedzającego lub tez innymi dowodami, które pozwolą odtworzyć stan zagospodarowania ww. gruntu w dniu [...] grudnia 1998 roku. Warto przy tym dostrzec, że organ odwoławczy podjął bezskutecznie próbę uzupełnienia zebranego materiału dowodowego o potwierdzenie przez geodetę uprawnionego, który sporządził przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę z projektem podziału nieruchomości o potwierdzenie, czy działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 roku. Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa kwestia nie została wyjaśniona zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Należy podkreślić, że tylko uprawniony geodeta, sporządzający mapę podziału, na której zawarł informację, że sporządził ją na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku może wyjaśnić budzącą wątpliwość okoliczność. Wskazać należy, że to ta osoba, jako profesjonalista, posiada niezbędne informacje w tym zakresie. Zdaniem Sądu rację ma także organ odwoławczy, że nie można prawidłowo ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę. Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem Sprzeciwiającego się, że wystarczającym dokumentem potwierdzającym zajętość ww. nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 roku jest oświadczenie Dyrektora Dróg [...] w [...] z [...] marca 2014 roku. Jak słusznie wskazał Minister, z akt sprawy nie wynika skąd autor owego oświadczenia dysponował wiedzą co do stanu zajęcia nieruchomości. Dodatkowo wskazać należy, że oświadczenie beneficjenta wywłaszczenia nie może stanowić jedynego dowodu w sprawie pozwalającego na odjęcie prawa własności nieruchomości, w sytuacji w której strona postępowania kwestionuje spełnienie przesłanek odjęcia prawa własności nieruchomości. Dlatego, też zdaniem Sądu, Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, że wyjaśnienie powyższych kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w zakresie uniemożliwiającym skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 § 2 K.p.a. Podkreślić jednocześnie należy, że wydając niniejszy wyrok Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości potwierdzenia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości (jak orzekł organ pierwszej instancji). lub jej wykluczenia. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznawania sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy, lecz ma wyłącznie charakter formalny. Sąd bada w takim wypadku jedynie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 64e P.p.s.a.). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.