I SAB/Wa 28/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...], w terminie pięciu miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. T. (dalej jako "skarżący") pismem z [...] grudnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że mimo upływu 70 lat od złożenia wniosku oraz wniesienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenia, organ do dnia dzisiejszego sprawy nie zakończył. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca; przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że pismem z [...] października 2019 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że w dniu [...] czerwca 2019 r. zlecono wykonanie opracowania geodezyjnego mającego na celu rozliczenie przedmiotowej nieruchomości w granicach obecnych działek ewidencyjnych. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. uznało zażalenie skarżącego na bezczynność w niniejszej sprawie za nieuzasadnione. Z kolei pismem z [...] stycznia 2020 r. poinformowano pełnomocnika skarżącego, że nie uzyskano jeszcze ww. opracowania geodezyjnego i przedłużono termin załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2020 r. Organ zwrócił również uwagę, że sprawy dekretowe są bardzo skomplikowane i wymagają bardzo dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Prezydent dopuścił się bezczynności, bowiem do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku byłej właścicielki z [...] listopada 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku, jest termin pięciu miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że Prezydent dopiero rozpoczął gromadzenie w sprawie materiału dowodowego, a dodatkowo zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Sąd uznał jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem Prezydent po otrzymaniu wniosku z [...] listopada 1948 r. przez okres 65 lat nie podejmował żadnych czynności. Do gromadzenia materiału dowodowego nie zmobilizowało organu również pismo złożone w dniu [...] września 2009 r. przez następcę prawnego byłej właścicielki nieruchomości, którym wystąpiono o wydanie zaświadczenia o prawnym stanie przedmiotowego gruntu. Pierwsze czynności w sprawie podjęto dopiero w dniu [...] stycznia 2013 r., kiedy to wystąpiono do Biura [...] Wydziału [...] Urzędu [...] o przekazanie aktualnej informacji z rejestru gruntów wraz z odbitką mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami hipotecznymi ww. nieruchomości. Mimo uzyskania w dniu [...] stycznia 2013 r. odpowiedzi na powyższe zapytanie wraz z żądanymi dokumentami, w sprawie niniejszej nie podjęto już żadnych czynności (od 2015 r. toczy się jedynie postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, które to postępowanie zawieszono postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. do czasu rozpoznania złożonego w obecnie rozpoznawanej sprawie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu). Wprawdzie w odpowiedzi na skargę podano, że w dniu [...] czerwca 2019 r. zlecono wykonanie opracowania geodezyjnego mającego na celu rozliczenie przedmiotowej nieruchomości w granicach obecnych działek ewidencyjnych (którego do dnia przekazania do Sądu skargi nie uzyskano), to jednak okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w materiale dokumentacyjnym. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że postępowanie niniejsze prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 i art. 35 K.p.a. Organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia. Organ nie tylko nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a., bowiem przez okres ponad 70 lat od otrzymania wniosku, jedynie dwukrotnie poinformował strony o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy (por. pismo z [...] października 2019 r. i [...] stycznia 2020 r.). Za niezasadny Sąd uznał natomiast wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i głównie kompensacyjny. Ma ona niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze w żaden sposób nie wykazano, że skarżący poniósł szkodę w związku z bezczynnością organu. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...] zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości [...] zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.