I SA/Wa 445/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, , , po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] września 2018 r. o odmówił stwierdzenia z dniem [...] maja 1990 r. nabycia, z mocy prawa, przez Gminę [...] (Gmina) własności nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie Nr [...],[...], jako działka nr [...],[...], o powierzchni [...] ha (Nieruchomość). Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było ustalenie, że nieruchomość ta [...] maja 1990 r. pozostawała w zarządzie [...]. Ustalenia te organ pierwszej instancji poczynił na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] września 1979 r., zgodnie z którym [...] we [...] nabyła od osoby fizycznej sporną działkę oraz na podstawie operatu ewidencji gruntów, zgodnie z którym według stanu na [...] maja 1990 r. sporna działka była ujawniona jako [...] [...] - [...], stanowiący własność Skarbu Państwa, władający [...] we [...]. W konsekwencji, organ pierwszej instancji uznał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1989, nr 14, poz. 74, z późn. zm.; dalej : "ustawa gruntowa") [...] przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Gminy, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja) decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchyliła decyzję Wojewody i przekazała mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 18 ust. 2 i 4 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej : "ustawa") oraz art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komisja wyjaśniła, że skarżona decyzja jest pozbawiona uzasadnienia prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że trudno jest rozpatrywać skutki prawne zdarzenia prawnego (umowy) z 1979 r. w świetle ustawy gruntowej z 1985 r. Co więcej również ustalenie że nieruchomość stanowiła grunt rolny nie zostało rozważone przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem przepisów regulujących komunalizację. Już te okoliczności w ocenie Komisji powodowały możliwość uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a. (zasada praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy), art. 8 § 1 k.p.a. (zasada zaufania), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 77 § 1 k.p.a. (zasada wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego) i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). W tych okolicznościach wydanie decyzji przez organ II instancji mogłoby godzić w art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności). W zakresie skarżonej decyzji rozważać wręcz można, w ocenie Komisji, nierozpatrzenie istoty sprawy. Komisja wyjaśniła następnie, że podstawę materialno-prawną komunalizacji stanowi co do zasady art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przesłankami komunalizacji są - oceniane na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.: 1) pozostawanie mienia mieniem ogólnonarodowym (państwowym); 2) należenie tego mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 3) brak wyłączenia komunalizacji w dalszych przepisach, tj. w art. 11-12 ustawy. Komisja wyjaśniła, że pojęcie "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych, lecz do [...]. Wniosek ten jest także istotny dla art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust, 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Toteż pojęcie "należenie" mienia należy rozumieć analogicznie zarówno na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy (w stosunku do gmin, o czym szerzej poniżej), jak i na gruncie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - w stosunku do przedsiębiorstw państwowych. Komisja uznała zatem, że o należeniu mienia do danego podmiotu nie przesądza stan faktyczny, lecz prawny danej nieruchomości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wojewoda powołał się na art. 8 ust. 3 ustawy gruntowej (w brzmieniu na dzień 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Przepis ten jednak wszedł w życie po 1985 r. Dodatkowo organ pierwszej instancji nie przywołał ewentualnej wcześniejszej - tj. obowiązującej w stanie prawnym na dzień zawarcia aktu notarialnego - regulacji, która wskazywałaby, że państwowa jednostka organizacyjna poprzez nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ex łege nabywa na swoją rzecz określone prawo (użytkowania/zarządu) do tej nieruchomości. Tylko w takim przypadku za adekwatną można byłoby uznać omawianą regulację przejściową, z której literalnego brzmienia nie wynika bynajmniej ustanowienie prawa zarządu, lecz jedynie jego zachowanie, jeśli było ono ustanowione wcześniej. Komisja podkreśliła że organ pierwszej instancji powołał się także na art. 87 ust. 1 gruntowej, zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Zapewne zatem organ pierwszej instancji uznał (choć nie wynika to wprost z uzasadnienia) bezzasadnie "użytkowanie" nie za rodzaj tytułu prawnego (tj. - abstrahując od obrotu prywatnego - tytułu prawnego, który mogły nabyć przedsiębiorstwa państwowe do nieruchomości Skarbu Państwa w swojej istocie tożsamego z późniejszym zarządem), lecz za synonim wyrazów typu "władanie". Takie rozumienie pojęcia "należenia" abstrahuje jednak od jego wymiaru prawnego (należenie nie równa się posiadaniu), a to jest istotne ponieważ należenie spornej działki do [...] w tym znaczeniu wykluczałoby należenie tego mienia do Gminy i na odwrót. Komisja wskazała następnie, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zrn.) rady narodowe stopnia podstawowego były właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne (za wyjątkiem zakresu wyróżnionego) regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały, również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). To do tak wcześniej rozumianego użytkowania należy odnosić art. 87 ust. 1 ustawy gruntowej. Komisja powołała się również na orzecznictwo NSA w którym wyrażony został pogląd, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Tym samym prawa zarządu czy też prawa użytkowania [...] nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Komisja wskazała końcowo, że organ pierwszej instancji nie poczynił rozważań co do możliwości zastosowania w sprawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy. Tymczasem materiał dowodowy w sprawie sugeruje, że sporna działka stanowiła [...] [...] - [...]. Toteż rozważając komunalizację na dzień 27 maja 1990 r. nie sposób abstrahować od obowiązującego wówczas art. 91 ust. 1 ustawy gruntowej, zgodnie z którym grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład [...]. Ustaleń pod tym kątem również nie dokonano w skarżonej decyzji. Reasumując, Komisja wskazała, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien w szczególności ustalić - stosownie do prawidłowej interpretacji i ewentualnych dalszych szczegółowych ustaleń faktycznych - prawnie doniosłe pozytywne (art. 5 ust. 1 ustawy) i negatywne (art. 11 i 12 ustawy) przesłanki komunalizacji, w tym to do kogo należała sporna nieruchomość oraz czy wchodziła w skład [...]. [...] SA ([...]) nie zgadzając się z powyższą decyzją wniosły od niej sprzeciw, podnosząc w nim zarzut naruszenia k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko [...] wskazały, że Komisja dokonała wykładni przepisów powołanych w decyzji organu pierwszej, jak również przeprowadziła analizę przepisów, które jej zdaniem przesądzają o tym, iż były podstawy do komunalizacji nieruchomości na rzecz Gminy. Pomimo to, Komisja nie wydała decyzji co do meritum, a tylko przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jednocześnie, jedynym uchybieniem jakie zarzuciła organowi I instancji był brak przeanalizowania przesłanki wyłączającej komunalizację, o której mowa w art. 11-12 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Komisja nie wyjaśniła, dlaczego nie przeprowadziła we własnym zakresie ustaleń w powyższym zakresie. Skarżąca zarzuciła również Komisji naruszenie przepisów prawa materialnego, które doprowadziły ją do uznania, że umowa nabycia nieruchomości nie stanowi potwierdzenia przysługiwania [...] prawa zarządu do spornej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sprzeciw jest niezasadny, zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch przesłanek: naruszeniem przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji decyzji przepisów procedury administracyjnej oraz stwierdzeniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy, lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Tego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być bowiem sanowane w procedurze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na zasadzie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Komisja rozpoznając odwołanie Gminy nie podzieliła ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji, co do przysługiwania [...] prawa zarządu do spornej nieruchomości. Wyjaśniła jednocześnie, z jakich przyczyn ustalenie te uznaje za nieprawidłowe i dokonane z naruszeniem przepisów postępowania. Uznanie tych ustaleń za nieprawidłowe skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Komisja prawidłowo wskazała, że dla ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość podlega komunalizacji czy też nie konieczne jest ustalenie zaistnienia przesłanek pozytywnych jak i wyjaśnienie, czy w sprawie nie zaistniały inne przesłanki wyłączające możliwość komunalizacji o których mowa w art. 11 ustawy z 10 maja 1990 roku. Skoro ustalenia co do istnienia tych przesłanek nie zostały poczynione w decyzji organu pierwszej instancji, w tym w szczególności wobec konieczności ustalenia, czy nieruchomość wchodziła czy też nie wchodziła w [...] przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji było działaniem prawidłowym. Jednocześnie nie było możliwe zastosowanie w tym przypadku art. 136 k.p.a. Do wyjaśnienia i rozpoznania pozostaje bowiem istota sprawy administracyjnej dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę prawa własności nieruchomości. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Komisji wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym poczynienie przez Komisję ustaleń w tym zakresie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd wskazuje w tym miejscu, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie istotę sprawy administracyjnej (por. art. 64e p.p.s.a.). Na tym etapie postępowania nie jest zatem możliwe ustosunkowywanie się do podniesionych w sprzeciwie argumentów dotyczących wykładni przepisów prawa materialnego w tym art. 8 ust. 1 ustawy gruntowej. Stronami postępowania komunalizacyjnego były podmioty o sprzecznych interesach ([...] oraz Gmina). W postępowaniu sądowoadministracyjnym będącym następstwem wniesienia sprzeciwu stronami są natomiast wyłącznie : podmiot wnoszący sprzeciw (w tym przypadku [...]) oraz organ. Zatem ewentualna merytoryczna wypowiedź sądu co do wykładni prawa materialnego – a do tego dąży [...] w swoim sprzeciwie – oznaczałaby ograniczenie praw innych podmiotów, które uczestniczyły w postępowaniu administracyjnymi ale nie wniosły sprzeciwu. Podmioty te nie mają bowiem możliwości zakwestionowania wydanego przez sąd wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji oddalając sprzeciw.