VII SA/Wa 562/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" w M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 52, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) oraz art. 123, art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku usługowym znajdującym się na działce nr ewid. [...], w miejscowości M. i nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w M., obowiązek przedstawienia w terminie do [...] czerwca 2020 r.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku usługowego na działce nr ewid. [...] w miejscowości M.; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wskazaną w sentencji na cele budowlane, - zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności ww. obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku usługowego znajdującego się na działce nr ewid. [...] w M.. Dokonana wówczas kontrolna wykazała, że w północnej części działki, znajduje się murowany budynek z dachem wielospadowym, krytym dachówką ceramiczną, orynnowany. Budynek ma nieregularny kształt o rzucie dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach 12 m x 10,30 m. Od strony południowej obiektu znajduje się łącznik dachowy o wymiarze rzutu 2,64 m x 7,73 m, wsparty na 4 słupach o przekroju ok. 0,46 m x 0,82 m, łączący przedmiotowy obiekt z płytą tarasową budynku oznaczonego na mapach symbolem "m 2". Łącznik ma dach dwuspadowy o spadkach w kierunkach wschód-zachód. Analizując materiał dowodowy organ stwierdził, że pierwotny budynek garażowy został rozbudowany od strony wschodniej o bryłę o nieregularnym kształcie rzutu dającym się wpisać w prostokąt o bokach 7,50 m x 7,70 m, posiadającą dach dwuspadowy. Ta część obiektu ma dwa otwory okienne w ścianie południowo-wschodniej. Wysokość tej części budynku w najwyższym punkcie wynosi 5,04 m. Pierwotny budynek garażowy został również nadbudowany, zmieniono konstrukcję więźby dachowej, co spowodowało zmianę wysokości. W części tej istnieją wrota w ścianie południowej o wymiarze 2,10 m x 2,50 m. Dalej organ wykazał, iż cały obiekt wewnątrz jest spójny pod względem funkcjonalno-użytkowym, stanowi jedno pomieszczenie, w którym znajdowały się przedmioty do zabawy np. kojec zabawowy z torem przeszkód i piłeczkami, jeździki, bujaki, piłkarzyki, piłki, ławki z palet, meble. Pomieszczenie zostało częściowo wyłożone wykładziną dywanową. Brak było jakichkolwiek przedmiotów wyposażenia wskazujących na funkcję garażową budynku. Od strony zachodniej budynku istnieje ściana ogniowa wystająca na wysokość ok. 45-50 cm ponad połać dachową. Otwory okienne i drzwiowe posiada jedynie ściana południowa i południowo-wschodnia budynku, pozostałe ściany są bez otworów okiennych i drzwiowych. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...].12.1994r., znak [...], nadzór budowlany udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego. Z dokumentacji wynikało, że budynek garażowy parterowy z dachem jednospadowym posiadał wymiary rzutu 5,10 m x 7,10 m i wysokość zmienną od 2,66 m do 3,11 m, zlokalizowany był w zachodniej granicy działki. Następnie organ powołał się na akt notarialny Rep. [...] nr [...] z dnia [...].11.2012 r. dotyczący umowy kupna przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " w M. działki nr ewid. [...] w M., na której znajdował się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny, murowany kryty dachówką o pow. użytkowej 255,44 m2 oraz garaż murowany kryty dachówką o pow. użytkowej 75 m2. W ocenie organu w wyniku robót budowlanych wykonanych po 1994 r., polegających na rozbudowie i nadbudowie pierwotnej bryły garażu, powstał zupełnie nowy obiekt budowlany, spójny konstrukcyjne. Część elementów konstrukcyjnych pierwotnego budynku garażowego została wykorzystana przy budowie nowego budynku, który pełni funkcję usługową - sala zabaw dla dzieci, co zostało potwierdzone zdjęciami fotograficznymi. Według organu I instancji, obecny kształt i wymiary obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, różnią się znacznie od tych określonych w dokumentacji będącej załącznikiem do decyzji z dnia [...].12.1994r., znak [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego. PINB w M. wskazał, iż prace budowlane polegające na budowie przedmiotowego obiektu stanowiły roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściciel nie posiada decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku usługowego. PINB w M. wskazał, że stan faktyczny wypełnia przesłanki z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź stosuje procedurę legalizacji samowoli. Legalizacja samowoli, dopuszczalna jest gdy obiekt nie narusza przepisów, w tym o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Organ poinformował również, że niezbędna będzie opłata legalizacyjna, która w niniejszym przypadku wynosi 375.000 zł (trzysta siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych). Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków wskazanych w postanowieniu, stosuje się przepis ust. 1 powyższego artykułu, który brzmi: właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że przedmiotowy garaż po roku 1994 został: - rozbudowany od strony wschodniej o bryłę o nieregularnym kształcie rzutu, dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach 7,50 m x 7,70 m, wysokości w najwyższym punkcie 5,04 m z dwuspadowym dachem oraz dwoma otworami okiennymi w ścianie południowo - wschodniej, - nadbudowany wraz ze zmianą konstrukcji więźby dachowej, co spowodowało zmianę wysokości obiektu, która w najwyższym punkcie wynosi 5,03 m. W ścianie południowej istnieją wrota o wymiarze 2,10 m x 2,50 m, natomiast od strony zachodniej istnieje ściana ogniowa wystająca na wysokość ok. 45-50 cm ponad połać dachową. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ww. budynek pełni funkcję żłobka. [...] WINB wskazał, że roboty te wymagały pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ powiatowy zasadnie wstrzymał roboty budowlane w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W świetle z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania. Organ zaznaczył, że katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawiera wyliczenie enumeratywne. Budowa budynku o wymiarach 12,00 m x 10,30 m (o pow. zabudowy 123,60 m2) pełniącego funkcję żłobka nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał, iż podjęte przez PINB działania umożliwiają zalegalizowania samowolnych robót budowlanych. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych wynikający z wadliwej oceny dowodów, nieprawidłowe przyjęcie, że obiekt stanowi budynek usługowy, w sytuacji gdy jego kształt, wygląd, układ wewnętrzny świadczą, że jest to budynek garażowy. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania [...] WINB. W ocenie skarżącej Spółdzielni organ nadzoru budowlanego dokonał błędnego ustalenia charakteru budynku. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości w 2012r. i weszła wówczas w posiadanie budynków w stanie takim jakim znajdują się one obecnie. Dotyczy to ich wymiarów, wysokości, kubatury. Budynek ma nadal cechy i wygląd budynku garażowego. Wewnątrz stanowi jedno pomieszczenie nie znajdują się tam żadne ściany działowe. Nie można oceniać charakteru obiektu, przez fakt stwierdzenia we wnętrzu przedmiotów dla dzieci. W budynku tym nie jest prowadzona żadna usługa. Stanowi on element uzupełniający budynku jednorodzinnego, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci przedszkola. Obiekt może być dalej użytkowany jako garaż i nadal jest budynkiem garażowym. Nikt nie prowadzi w tym budynku oddzielnych usług w rodzaju tzw. sali, zabaw. Przedmioty dla dzieci mogą być w każdej chwili zabrane z garażu. Twierdzenie, że zmiany obiektu motywowane były chęcią stworzenia budynku usługowego są nieprawidłowe. To, że w garażu aktualnie nie są trzymane pojazdy nie świadczy, iż budynek nie ma cech garażu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa i nie narusza wskazanych w skardze przepisów. Nie potwierdziły się zarzuty błędnych ustaleń faktycznych, wadliwej oceny dowodów, nieprawidłowego przyjęcia, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek usługowy. Kontrolna przeprowadzona w dniu [...] października 2019 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazała, że w północnej części działki nr [...] w M. znajduje się murowany obiekt budowlany z dachem wielospadowym, krytym dachówką ceramiczną. Budynek ma nieregularny kształt dający się wpisać w prostokąt o wymiarach 12,00 m x 10,30 m. Od strony południowej obiektu znajduje się łącznik dachowy o wymiarze rzutu 2,64 m x 7,73 m, wsparty na 4 słupach, łączący przedmiotowy obiekt z płytą tarasową budynku oznaczonego na mapach symbolem "m2". Organ ustalił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w M. decyzją z dnia [...].12.1994r., znak [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego. Z dokumentacji służącej do wydania tej decyzji wynikało, że budynek garażowy parterowy z dachem jednospadowym posiadał wymiary rzutu 5,10 m x 7,10 m i wysokość zmienną od 2,66 m do 3,11 m, zlokalizowany był przy zachodniej granicy działki. Analizując materiał dowodowy organ stwierdził, że garaż objęty wskazanym pozwoleniem na użytkowanie, został rozbudowany od strony wschodniej o bryłę o nieregularnym kształcie rzutu dającym się wpisać w prostokąt o bokach 7,50 m x 7,70 m, posiadającą dach dwuspadowy. Ta część posiada dwa otwory okienne w ścianie południowo-wschodniej. Wysokość tej części budynku w najwyższym punkcie wynosi 5,04 m. Pierwotny budynek garażowy został również nadbudowany. Zmieniona została konstrukcja więźby dachowej, co spowodowało zmianę wysokości. W ścianie południowej istnieją wrota w o wymiarze 2,10 m x 2,50 m. Otwory okienne i drzwiowe posiada jedynie ściana południowa i południowo-wschodnia budynku, pozostałe ściany są bez otworów okiennych i drzwiowych. Obiekt wewnątrz stanowi jedno pomieszczenie częściowo wyłożone wykładziną dywanową, w którym znajdowały się przedmioty służące do zabawy dla dzieci. Brak było przedmiotów wyposażenia wskazujących na funkcję garażową budynku. Porównanie stanu faktycznego stwierdzonego podczas oględzin dnia [...].10.2019r., dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie, jak również opisu nabywanej aktem notarialnym przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" nieruchomości, dowodzi że w wyniku robót budowlanych wykonanych po 1994 r., polegających na rozbudowie i nadbudowie pierwotnej bryły garażu, powstał zupełnie nowy obiekt budowlany. Część elementów konstrukcyjnych budynku garażowego została wykorzystana przy budowie nowego budynku, który pełni funkcję usługową tj. stanowi salę zabaw dla dzieci, co zostało potwierdzone materiałem dowodowym w postaci zdjęć fotograficznych. Obecny kształt i wymiary obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, znacznie różnią się od tych określonych w dokumentacji związanej z decyzją z dnia [...].12.1994r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego. Prace budowlane polegające na nadbudowie i przebudowie garażu stanowiły roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonanie budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Obecny właściciel nieruchomości nie posiada decyzji udzielającej pozwolenia na budowę takiego obiektu budowlanego. Zachodziły zatem przesłanki do podjęcia działań, mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Stan faktyczny sprawy wyczerpał przesłanki z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź dopuszcza legalizację samowoli. Legalizacja samowoli jest dopuszczalna, jeżeli obiekt lub jego część nie narusza przepisów, w tym o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził zrealizowanie zupełnie innego obiektu niż ten opisany w dokumentacji projektowej. Wbrew zarzutom skargi jego kształt, wygląd, oraz sposób użytkowania nie potwierdzają, że jest to budynek garażowy. Z dokumentacji (inwentaryzacja) dołączonej do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. nr [...] z dnia [...].12.1994 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego wynikało, że istniał budynek garażowy o wymiarach rzutu 5,10 m x 7,10 m i wysokości zmiennej od 2,66 m do 3,11 m. Tymczasem materiał dowodowy (protokół oględzin, szkic, fotografie) potwierdził istnienie innego obiektu niż opisany w dokumentacji inwentaryzacyjnej. Obecnie budynek posiada nieregularny kształt, wymiary 12 m x 10,30 m (pow. zabudowy 123,60 m2) oraz wysokość w najwyższych punktach 5,03 m i 5,04 m, pełni funkcję sali zabawowej związanej z istnieniem przedszkola. O takiej jego kwalifikacji stanowił szereg okoliczności tworzących logiczny związek, a przeszkodą do jej dokonania nie była okoliczność, iż wewnątrz obiekt ma jedno pomieszczenie. Samo to nie stanowi o istnieniu obiektu o funkcji garażu. Z aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...].11.2012 r. wynikało, że w dniu zakupu przez skarżącą Spółdzielnię na działce nr ewid. [...] znajdował się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny, murowany kryty dachówką o pow. użytkowej 255,44 m2 oraz garaż murowany kryty dachówką o pow. użytkowej 75 m2. Przeprowadzone oględziny potwierdziły istnienie zamiast garażu budynku o powierzchni zabudowy ponad 123 m2. Opisane okoliczności potwierdzają zmianę powierzchni zabudowy obiektu, która nastąpiła po roku 1994 r. Zatem prawidłowo zastosowano przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jako właściciel nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt zrealizowany w wyniku samowoli budowlanej zobowiązany jest do ponoszenia skutków prawnych i faktycznych wynikających z faktu samowoli budowlanej. Organ zastosował aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 który stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawidłowe było zastosowanie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym technicznobudowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zatem wydanie zaskarżonego postanowienia miało na celu umożliwienie właścicielowi zalegalizowanie robót budowlanych. Kwestia zasadności opłaty legalizacyjnej będzie ewentualnie rozstrzygnięta odrębnym postanowieniem i jako orzeczenie przyszłe nie podlegała obecnie kontroli sądowej. Postanowienie zostało podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego, a zatem brak jest podstaw do podważania jego treści. Kierując się powyższą argumentacją WSA w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.