IV SA/Wa 428/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi H. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniono postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako "GDOŚ") z [...] stycznia 2020 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako "RDOŚ w [...]") z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu dla mniej niż 10 statków, wykorzystujących linie brzegową na długości mniejszej niż 20 m na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], obręb ewidencyjny [...], i na działce nr [...], obręb [...], oraz budowa budynku kapitanatu z zapleczem biurowo-socjalnym, a także podręcznym magazynem i warsztatem koniecznym do obsługi wypożyczalni sprzętu wodnego i wędkarskiego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...] (dalej jako "planowana inwestycja"). Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wójt Gminy [...] pismem z 16 października 2019 r. zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. RDOŚ w [...] postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ zgodził się, że uzgodnienie projektu jest wymagane w związku z lokalizacją planowanej inwestycji w graniach [...] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Uznał jednak, że realizacja planowanej inwestycji będzie wiązać się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. uchwały, a w sprawie nie mają zastosowania odstępstwa od tego zakazu. Zażalenie na to postanowienie wniósł inwestor – H. L., który zarzucił RDOŚ w [...] złą interpretację zakazu § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. uchwały, argumentując, że budowa podręcznego magazynu na sprzęt m.in. kajaki, mniejsze łódki, oraz wiosła stery, żagle, liny kapoki, a także zaplecze jak warsztat do drobnych napraw, biuro do obsługi i zaplecze socjalno-sanitarne ma sens tylko wtedy, gdy znajduje się w odległości bliższej niż 100 metrów. GDOŚ postanowieniem [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w [...] z [...] listopada 2019 r. Organ przyjął, że przemawiają za tym walory przyrodnicze obszaru, gdzie miała być zlokalizowana planowana inwestycja. Wskazał, że [...] Park Krajobrazowy to chroniony obszar w centralnej części [...], który obejmuje zespół jezior [...], Wzgórz [...] i kompleks lasów [...]. Powierzchnia [...] Parku Krajobrazowego wynosi [...] ha, z czego większość zajmują użytki rolne 16 712 ha (50,3 %), następnie 11 230 ha (33,8%) oraz wody 3 430 ha (10,3%). Roślinność Parku, w wyniku dużej różnorodności występujących tu siedlisk, jest bardzo zróżnicowana, a regionalny i lokalny klimat Pojezierza [...] wpływa na występowanie specyficznej flory, wyróżniającej się udziałem gatunków górskich i podgórskich. Na liście roślin prawnie chronionych, zagrożonych wyginięciem i rzadkich figuruje 190 gatunków (wśród nich 43 gatunki objęte są ochroną całkowitą). Znaczna część występujących tu zbiorowisk leśnych, a także przeważająca część roślinności torfowiskowej i szuwarowo-bagiennej oraz wodnej jest naturalna lub nieznacznie zmieniona. Zbiorowiska półnaturalne tworzą łąki i pastwiska, oraz rzadkie wrzosowiska i murawy. Obszary morenowe porastają lasy bukowe lub lasy z dominacją buka w drzewostanie. Na wysoczyznach morenowych najczęściej rośnie las bukowo-dębowy, a na stokach wzgórz moreny czołowej i zboczach rynien polodowcowych żyzny lub kwaśna buczyna niżowa. Na wielu obszarach leśnych, w miejsce dawnych lasów liściastych, wprowadzone zostały bory sosnowe i świerk – gatunek obcy geograficznie w tym rejonie. Piaski sandrowe porośnięte są borami sosnowymi, najczęściej świeżymi. Na terenie Lasów [...] rozwinął się bór bagienny i brzezina bagienna. Do najcenniejszych zespołów roślinności leśnej należą, występujące lokalnie i na bardzo małej powierzchni, zbiorowiska buczyny storczykowej i źródliskowe łęgi – podgórski jesionowy oraz jesionowo-olszowy. Ponadto, na obszarze [...] Parku Krajobrazowego odnotowano 135 gatunków ptaków, w tym 77 gniazdujących. Organ podał również, że analiza mapy zasadniczej i map dostępnych na geoportal.gov.pl wskazuje, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 pkt 7 lit. a cyt. uchwały, tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. GDOŚ uznał, że pomost zawarty w pierwszej części wniosku zalicza się do obiektów turystyki wodnej – istniałaby więc możliwość zastosowania odstępstwa zawartego w samym zakazie, jednak w dalszej części projektu podano "budowa budynku kapitanatu z zapleczem biurowo-socjalnym, a także podręcznym magazynem i warsztatem koniecznym do obsługi wypożyczalni sprzętu wodnego i wędkarskiego", a takie obiekty nie służą już turystyce wodnej, gospodarce wodnej oraz rybackiej. GDOŚ podkreślił, że ustawodawca dopuszcza budowanie nowych obiektów, umożliwiających odstępstwo od zakazu określonego w § 3 pkt 7 cyt. uchwały, wśród których nie mieszczą się obiekty budowlane związane z usługami uzupełniającymi, jak i z usługami technicznymi. Organ, mając więc na uwadze definicję turystyki wodnej, przyjął, że budowa podręcznego magazynu i zaplecza jest związana jedynie pośrednio z turystyka wodną. Organ nie dopatrzył się także ziszczenia się przesłanek do zastosowania odstępstw z § 4 ust 1 pkt 1 – 3. Obszar objęty wnioskiem nie mieści się w graniach zwartej zabudowy wsi opisanej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i jest oddalony od niej o około 200 m. Nie istnieje tam siedlisko rolnicze. Teren przeznaczony pod planową inwestycję nie jest również zabudowany. Organ nie znalazł również możliwość zastosowania odstępstw z art. 17 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ponieważ zamierzone przedsięwzięcie nie dotyczy: wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych; wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Skargę na postanowienie GDOŚ z [...] stycznia 2020 r. wywiódł inwestor – H. L., który zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. art 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r o ochronie przyrody w zw. z § 3 pkt 7 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że inwestycja nie jest obiektem służącym turystyce wodnej; 2. art 53 ust 4 pkt 8 w zw. z art 60 ust 1 u.p.z.p., poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy mimo braku podstaw do dokonania takiej odmowy; 3. przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art, 77 i art 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy i brak wszechstronnego rozważenia materiału zebranego w sprawie, a także nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnej interpretacji przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia RDOŚ w [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalanie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w wyniku analizy akt sprawy nie stwierdził przywołanych naruszeń przepisów prawa, jak i naruszeń, które winien wziąć pod uwagę z urzędu. Co więcej, Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organy obu instancji zasługuje na aprobatę. Autor skargi w znacznej części opiera ją na zarzutach natury procesowej, Sąd nie podzielił jednak przedstawionej w tym zakresie argumentacji. Inwestor prowadzi, bowiem jedynie polemikę z ustaleniami organów, nie przytaczając przy tym żadnych okoliczności mogących podważyć stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd uznał natomiast za prawidłowe oraz przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego ich referowanie uznał za zbędne. Fakt, że inwestor formułuje inne wnioski na ich podstawie, nie uzasadnia z kolei twierdzenia, że organy wadliwie ustaliły stan faktyczny, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że jego treść rozstrzygnął przepis prawa materialnego. Subiektywne niezadowolenie autora skargi z takiego stanu rzeczy nie stanowiło więc przesłanki do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Stąd w dalszej części rozważań Sąd odniesie się do tej części zarzutów, które wiążą się – w ocenie autora skargi – z wadami subsumcji dokonanej przez organy. Zasadnicza część zarzutów skargi koncentruje się na kwestionowaniu stanowiska organów, które uznały, że nie jest możliwe uzgodnienie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na obowiązywanie § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. uchwały. Inwestor stoi bowiem na stanowisku, że organy błędnie przyjęły, iż planowana inwestycja polegająca na budowie pomostu dla mniej niż 10 statków, wykorzystujących linie brzegową na długości mniejszej niż 20 m, oraz budynku kapitanatu z zapleczem biurowo-socjalnym, podręczonego magazynu oraz warsztatu koniecznego do obsługi wypożyczalni sprzętu wodnego i wędkarskiego, nie będzie stanowiła "obiektu służącego turystyce wodnej". W obowiązującym stanie prawnym trudno poszukiwać definicji legalnej pojęcia "obiekt służący turystce wodnej". Brak prawnego zdefiniowania terminu wymaga, zatem jego skonkretyzowania przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa oraz sąd w toku wyrokowania. Nie oznacza to jednak obowiązku tworzenia definicji tego terminu w konkretnej sprawie, ale oceny jego wystąpienia przez pryzmat okoliczności danej sprawy. Innymi słowy, ocena, czy obiekty objęte planowanym zamierzeniem służą turystyce wodnej musi zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że ocena taka powinna być dokonana z uwzględnieniem celów, dla których zakaz i dopuszczony wyjątek od tego zakazu zostały ustanowione, w szczególności z uwagi na brzmienie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Sąd doszedł do przekonania, że po sięgnięciu do wykładni językowej przy wykorzystaniu semantyki obowiązującej w powszechnym znaczeniu, przez turystykę wodną należy rozumieć realizację celów rekreacyjnych przez przemieszczanie się drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Sąd stanął, więc na stanowisku, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją wykraczającą poza zakres obiektów budowalnych związanych z przemieszczaniem się po wodach, która nie stanowi elementu determinującego wykorzystywanie jeziora [...] do celów turystycznych. Nie jest kwestią sporną, że celem § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. uchwały jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy, a wyjątek od tej zasady należy interpretować w sposób ścisły. Postępujące zabudowywanie strefy nadbrzeżnej nie tylko zmniejsza wolną przestrzeń nadbrzeża jeziora, ale i doprowadza do przekształcenia terenu objętego ochroną ze względu na walory krajobrazowe lub wartości przyrodnicze. W tym stanie rzeczy należało więc uznać za uprawnione lokalizowanie na terenie inwestycji wyłącznie obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, transportem wodnym. O ile więc istniałaby możliwość posadowienia pomostu, o co wniósł inwestor, to realizacja pozostałej części inwestycji wykracza poza zakres dopuszczalnej zabudowy na analizowanym obszarze. Zlokalizowanie budynku kapitanatu z zapleczem biurowo-socjalnym, podręczonego magazynu i warsztatu koniecznego do obsługi wypożyczalni sprzętu wodnego i wędkarskiego poza strefą 100 metrów od jeziora w żaden sposób nie wpływa bowiem na możliwość uprawiania wypoczynku wodnego. W ocenie Sądu, nie budzi wręcz wątpliwości, że są to obiekty związane z organizacją turystki wodnej, stanowiące jej zaplecze funkcjonalne. Sąd nie neguje, że osoby uprawiające turystkę wodną mają prawo korzystać ze stosownej infrastruktury, niemniej nie oznacza to, że wyłącznym miejscem jej zorganizowania jest nadbrzeże obszaru wodnego. Nie wydaje się również, aby celem ustawodawcy – w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystki wodnej – było przyznanie możliwości realizacji zaplecza funkcjonalnego na terenach nadbrzeżnych celem ułatwienia podmiotom prowadzenia działalności związanej z turystyką wodną. Sąd aprobuje w tym względzie reprezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" nie mieszczą się obiekty budowalne związane z usługami uzupełniającymi (np. wypożyczalnie sprzętu), jak i z usługami technicznymi (np. przechowalnie) – por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 165/16. Przyjęta przez organy wykładnia pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" na tle ustalonego stanu faktycznego jest, zatem prawidłowa, a tym samym nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływu na wynik sprawy. Ponadto, Sąd podzielił stanowisko organów, niezanegowane zresztą przez autora skargi, że planowana inwestycja nie spełnia innych warunków określonych § 4 ust. 1 cyt. uchwały, umożliwiających zastosowanie odstępstwa od omawianego zakazu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.