II SA/Gl 89/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego nieruchomości oddala skargę Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia [...] r., [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 lipca 209 r. P.B. o nadanie numeru [...] budynkowi mieszkalnemu znajdującemu się na działkach nr 1 i 2 , obręb [...], odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z wydanym na podstawie delegacji zawartej w ustawie z dnia 7 maja 989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 209 r., poz. 725 z późn. zm. – dalej p.g.k.), rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 202 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 202 r. poz. 25) numery porządkowe ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, wykorzystując do tego celu ewidencję numeracji porządkowej nieruchomości oraz ewidencję gruntów i budynków. Z aktualnej prowadzonej przez Gminę L. ewidencji wynika, że na działce nr 2 stoi budynek, który dotychczas nie posiada nadanego numeru porządkowego. Wymieniony przez wnioskodawcę numer porządkowy [...]aktualnie posiada budynek na działce oznaczonej nr 3 Organ ustalił, że aktualna ewidencja gruntów i budynków prowadzona przez Starostwo Powiatowe w C. wskazuje numer porządkowy dla ww. nieruchomości "[...]". Zażalenie na ww. akt złożył P.B.. Wniósł o jego uchylenie i nakazanie podjęcia działań zgodnie z prawem. W świetle art. 28 ustawy z dnia 4 czerwca 960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.) spełnia wszelkie kryteria konieczne dla uznania go za stronę. Wszak był właścicielem budynku mieszkalnego o numerze porządkowym [...] w chwili, gdy taki sam numer porządkowy został nadany budynkowi zlokalizowanemu na działkach 4 i 5 , będącemu własnością innej osoby. Istotny w sprawie jest fakt, że w momencie nadawania budynkowi B. G. j numeru porządkowego [...] jego właścicielka nie miała żadnego tytułu prawnego do działek, na których postawiła budynek (nr 4 i 5 , jak również nie dysponowała dokumentami niezbędnymi dla budowy tego budynku. Tym samym budynek stanowił i stanowi samowolę budowlaną i w takiej sytuacji nie było podstaw do nadania mu numeru porządkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 38 § pkt k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym. Formę czynności materialno-technicznej przybiera także rozstrzygnięcie o odmowie nadania lub o odmowie zmiany numeru porządkowego. Ustawa p.g.k. nie pozwala mieszkańcom określać we własnym zakresie numeru porządkowego. Stanowi ona jednoznacznie, że do ustalania tej kwestii uprawniony jest burmistrz. Jego ustalenia znajdują odzwierciedlenie w ewidencji. Przepisy materialne, normujące kwestię oznaczania nieruchomości numerami porządkowymi, podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie dają. Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. B. , zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie ww. postanowienia, zobowiązanie Wójta Gminy L. do wszczęcia postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego [...] stanowiącemu jego własność budynkowi znajdującemu się na działkach o numerach ewidencyjnych 1 i 2 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że od roku [...] jest właścicielem działki o numerze 2 w m. S. . Na działce tej posadowiony był budynek mieszkalny o numerze porządkowym [...]. Rozbiórki tego budynku dokonał około roku 2007/2008. W latach 2007/2008-204 realizował na przedmiotowej działce budowę nowego budynku mieszkalnego. W dniu 25 lipca 209 r. złożył do Wójta Gminy L. pismo w sprawie nadania budynkowi mieszkalnemu zlokalizowanemu na działce nr 2 w m. S. numeru porządkowego [...]. Wójt Gminy L. jedynie powołał się na art. 6 k.p.a., jednak w żaden sposób nie poinformował, czy uznał, iż skarżący nie jest stroną w sprawie, czy też postępowanie nie mogło być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Wprawdzie SKO w zaskarżanym postanowieniu stwierdziło, że Wójt uznał, iż w sprawie zachodzi druga z przesłanek z art. 6 k.p.a.., jednak nie wyjaśniło, dlaczego doszło do takich wniosków. W czasie, kiedy numer porządkowy [...] nadany został budynkowi B. G. , taki sam numer porządkowy posiadał budynek będący jego własnością. Nie może być więc mowy o zachowaniu wymaganej unikalności elementów zbioru numerów porządkowych. Budynek ww. osoby formalnie nie istniał w dniu, kiedy nadano mu numer porządkowy [...]. Stanowi on bowiem samowolę budowlaną. Uważa, że istnieją podstawy do dokonania aktualizacji danych ewidencji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. § ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 209 r., poz. 267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 34 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 209 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 45 § p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 6a § i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 6, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § , służy zażalenie. Art. 6a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od kwietnia 20 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 200 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 20 r., nr 6, poz. 8). Dokonując wykładni art. 6a § k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 6a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 204, s. 37). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 204, s. 2-22; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 6a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Zgodnie z art. 47a ust. 5 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. W orzecznictwie przyjmuje się, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym. Formę czynności materialno-technicznej przybiera także rozstrzygnięcie o odmowie nadania lub o odmowie zmiany numeru porządkowego. Ustalając numer budynku organ nie rozstrzyga sporu o prawo, nie stwierdza określonego stanu rzeczy, ani nie decyduje o sytuacji prawnej żadnego podmiotu. Przypisuje jedynie dany numer do wskazanego budynku, co jest czynnością faktyczną, o charakterze technicznym. Przypisanie numeru ma oczywiście znaczenie w obrocie prawnym lecz jedynie porządkujące a nie ustrojowe, materialne, czy procesowe (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 209 r., sygn. III SA/Kr 752/9, wyrok NSA z dnia 23 maja 209 r., I OSK 2 70/8). Jednocześnie ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie pozwala mieszkańcom określać we własnym zakresie numeru porządkowego. Stanowi ona jednoznacznie, że do ustalania tej kwestii uprawniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jego ustalenia znajdują odzwierciedlenie w ewidencji (np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 0 listopada 205 r., sygn. I SA/Ke 568/5). Co więcej, "Czynność ustalenia numeru porządkowego budynku następuje z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących usytuowania budynku na nieruchomości, możliwości dojścia, dojazdu do budynku. Jednym słowem to nie czynność nadania numeru porządkowego kształtuje sposób dostępu do budynku, tylko istniejące w chwili nadawania numeru okoliczności faktyczne i prawne dotyczące usytuowania budynku i możliwości dostępu do niego determinują treść czynności nadania numeru porządkowego. Stąd też ustalenie numeru porządkowego budynku (...) nie dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości" (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 209 r., sygn. I OSK 2475/7). Skarżący nie ma zatem interesu prawnego, by podważać nadanie innej nieruchomości numeru [...] i ewentualnie w tym zakresie żądać wszczęcia postępowania. Nie ma tu znaczenia kwestia istnienia ewentualnej samowoli budowlanej. Kwestie ewentualnej jej rozbiórki, bądź postępowania legalizacyjnego są według właściwości przedmiotem postępowań przed organami nadzoru budowlanego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 6a k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 9 pkt 3 i art. 20 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.