I SAB/Wa 409/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o rozgraniczenie nieruchomości 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania sprawy rozgraniczenia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dnia [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło Burmistrza Gminy [...] do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych działek. Wykazując się rażącą bezczynnością, wskazany organ dopiero dnia [...] czerwca 2017 r. wyznaczył geodetę do prowadzenia przedmiotowego rozgraniczenia. Organ nie wyraził następnie zgody na rozszerzenie zakresu rozgraniczenia, co znacznie utrudniło jego wykonanie. Skarżąca podkreśliła, że dnia [...] maja 2018 r. geodeta wykonał czynności na gruncie i dnia [...] czerwca 2018 r. złożył stosowną dokumentację. Kolejne czynności Burmistrz podjął dopiero w grudniu 2018 r., po złożeniu przez skarżącą wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., występując do geodety o opinię uzupełniająca, która została dostarczona dnia [...] stycznia 2019 r. Do kwietnia 2019 r. organ ponownie nie podejmował czynności w sprawie i dopiero kolejny wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. skłonił organ do wystąpienia do geodety o wyjaśnienia. W ocenie skarżącej Burmistrz nierówno traktował strony postępowania, kierując m.in. do strony przeciwnej kopie dokumentów w formie elektronicznej. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ nie informował o przyczynach bezczynności i przewlekłości, nie odpowiadał na wnioski i ponaglenia strony, a informacje o konieczności wydłużenia terminu na wydanie decyzji zaczął przesyłać dopiero w maju 2019 r. po jej telefonicznych monitach, nie dotrzymując przy tym kolejnych wyznaczanych terminów. W tej sytuacji skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego przez Burmistrza postępowania rozgraniczeniowego, zobowiązanie organu do zakończenia postępowania na podstawie posiadanej dokumentacji i opinii sporządzonych w oparciu o badania hipoteczne wykonane przez geodetę, przyznanie od Burmistrza na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (zadośćuczynienia) w wysokości [...] zł, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z akt postępowania, ze szczególną analizą opinii geodety dołączonej do sprawozdania technicznego z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz dodatkowych wyjaśnień geodety z dnia [...] stycznia 2019 r., a także wniosków kierowanych do Urzędu Miasta i Gminy z dnia: [...] grudnia 2018 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] maja 2019 r., [...] czerwca 2019 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w 2016 r. skarżąca, będąca właścicielką działki nr [...], złożyła wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością stanowiącą jej własność, a nieruchomością stanowiącą ul. [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] wyznaczyło Burmistrza Gminy [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Burmistrz wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Na podstawie upoważnienia z dnia [...] czerwca 2017 r. czynności związane z ustaleniem granic i sporządzeniem operatu rozgraniczeniowego wykonał uprawniony geodeta. Organ opisał szczegółowo podejmowane w trakcie postępowania czynności mające na celu zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazał pisma i wyjaśnienia składane przez strony oraz dokonane ustalenia, podkreślając m.in., że strony postępowania w trakcie rozprawy granicznej z dnia [...] maja 2018 r. przed upoważnionym geodetą nie zawarły ugody co do przebiegu linii granicznych i nie nastąpiło ustalenie przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Powyższe stwierdzone zostało w sporządzonej przez uprawnionego geodetę opinii z dnia [...] czerwca 2018 r., uzupełnionej pismami z dnia [...] stycznia 2019 r. i z dnia [...] maja 2019 r. Organ zaznaczył, że w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. uprawniony geodeta potwierdził m.in. fakty dotyczące granicy nieruchomości ustalone podczas rozprawy z dnia [...] maja 2018 r., wskazując, że rozgraniczenie nie zostało zakończone ugodą i spór należy uznać za niewygasły. Zdaniem geodety należałoby wydać decyzję w trybie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ podkreślił, że po analizie dokumentów znajdujących się w operacie rozgraniczeniowym i dodatkowych wyjaśnień stron postępowania oraz uprawnionego geodety stwierdził, że nie jest możliwe wydanie decyzji zatwierdzającej rozgraniczenie nieruchomości na podstawie art. 33 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z 17 maja 1989 r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] organ umorzył postępowanie administracyjne o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia właściwemu sądowi. Burmistrz wskazał dodatkowo, że strony postępowania stosownymi zawiadomieniami z dnia: [...] maja 2017 r., [...] października 2018 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] maja 2019 r. oraz [...] czerwca 2019 r. były informowane na podstawie art. 10 § 1 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z której to możliwości skarżąca korzystała, jak również były informowane na podstawie art. 36 § 1 kpa o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie są- dwoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czy-nienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie administracyjne w jego sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Aktualne pozostaje dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/1). Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej rozgraniczenia spornych działek stało się obecnie bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 30 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 725 ze zm.), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia przedmiotowych dziaek i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Organ załatwił zatem przedmiotową sprawę, uznając, że w związku z niezawarciem przez strony ugody co do przebiegu linii granicznych i brakiem podstaw do wydania decyzji o której mowa w art. 33 ust. 1 powołanej ustawy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia właściwemu sądowi. Wydanie przez Burmistrza decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., stwierdzić trzeba, że skarżąca zasadnie zarzuciła Burmistrzowi przewlekłość postępowania. Co prawda - jak wynika z analizy akt sprawy - prowadząc przedmiotowe postępowanie, organ podejmował czynności mające na celu jej wyjaśnienie i zakończenie. Nie można jednak uznać, że działania te podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu Burmistrz nie działał w sprawie wnikliwie i szybko czy też bez zbędnej zwłoki. Z analizy akt wynika bowiem, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o wyznaczeniu Burmistrza do rozpoznania przedmiotowej sprawy, postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte zostało dopiero po 8 miesiącach postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Upoważnieniem z tej samej daty organ wyznaczył uprawnionego geodetę do podjęcia czynności związanych z ustaleniem granic i sporządzeniem operatu rozgraniczeniowego. W dniu [...] maja 2018 r. odbyła się rozprawa graniczna, podczas której nie doszło do zawarcia ugody co do przebiegu linii granicznych nieruchomości i nie nastąpiło ustalenie przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Uprawniony geodeta w opinii z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdził, że spór odnośnie granic uznaje się za niewygasły oraz wskazał ewentualny sposób zakończenia sporu. W dniu [...] sierpnia 2018 r. dokumentacja rozgraniczeniowa z czynności przeprowadzenia rozgraniczenia została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisana do ewidencji materiałów zasobu w Starostwie Powiatowym. Kolejne czynności podjęte zostały przez organ dopiero po 4 miesiącach w grudniu 2018 r., na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. organ zwrócił się do geodety o dodatkową opinię dotyczącą granic dawnej działki nr [...] wskazanych przez stronę podczas przeprowadzonego rozgraniczenia. Po uzyskaniu zaś stosownej odpowiedzi, co miało miejsce dnia [...] stycznia 2019 r., do maja 2019 r. organ przez kolejne 4 miesiące nie podejmował w istocie żadnych działań mających na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i załatwienie sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Burmistrz zwrócił się do uprawnionego geodety o ponowne zajęcie stanowiska w sprawie. Przy czym przedmiotowe pismo wystosowane zostało po wniesieniu przez skarżącą pisma z dnia [...] maja 2019 r. kwestionującego m.in. granicę wykazaną w dokumentach ewidencji gruntów. Dopiero po uzyskaniu dodatkowego stanowiska uprawnionego geodety z dnia [...] maja 2019 r., Burmistrz decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne o rozgraniczeniu nieruchomości i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrznia właściwemu sądowi. W tej sytuacji uznać trzeba, że skarga jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że prowadząc przedmiotowe postępowanie, organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał przy tym, że zaistniała w sprawie przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że przed-miotowe postępowanie rozgraniczeniowe od dnia jego wszczęcia do dnia jego umorzenia trwało ponad 2 lata, a od złożenia przez skarżącą wniosku prawie 4 lata. Burmistrz podejmował sporadyczne czynności mające na celu zakończenie sprawy. Pomiędzy kolejnymi podejmowanymi działaniami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Nie można zatem uznać, że organ na bieżąco interesował się sprawą. Istotne jest przy tym, że działania organu podejmowane były często dopiero po interwencji ze strony skarżącej. Decyzja umarzająca postępowanie wydana zaś została dopiero po złożeniu skargi na przewlekłość postępowania w dniu [...] lipca 2019 r. i to mmo tego, że geodeta uprawniony już w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. potwierdził fakty dotyczące granicy przedmiotowych nieruchomości ustalone podczas rozprawy z dnia [...] maja 2018 r., wskazując, że rozgraniczenie nie zostało zakończone ugodą i spór należy uznać za niewygasły. Zauważyć przy tym należy, że Burmistrz informował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również na podstawie art. 36 § 1 kpa o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie jej zakończenia. Wyznaczane w stosownych pismach terminy nie zostały jednak dotrzymane. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, wobec znacznego przekroczenia terminów określonych w kpa i przewlekłego prowadzenia postępowania z naruszeniem zasad określonych w tych przepisach, a także z uwagi na fakt, że postępowanie toczyło się od niemal 4 lata od złożenia przez skarżącą wniosku o rozgraniczenie, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził jednocześnie brak podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 wynika, że przyzna- nie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzydę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowany w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania, skarżąca zaś nie uzasadniła w żaden sposób konieczności zastoso-wania obecnie tego szczególnego środka. Podstawy do uwzględnienia żądania nie stanowią podnoszone w skardze okoliczności dotyczące długości postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji w której przedmiotowa granica jest sporna. Uwzględniono ponadto fakt, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Burmistrz rozpoznał już przedmiotową sprawę. Na marginesie jedynie, odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów z akt postępowania, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd admini-stracyjny nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego, tak jak w postępowaniu administracyjnym czyni to organ. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325). O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 po-wołanej ustawy.