I SAB/Wa 476/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. E., P. E., M. E. i K. E. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] marca 2019 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. E., P. E., M. E. i K. E. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2019 r. M. E.(1), P. E., M. E.(2) i K. E. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (dawniej [...]) ozn. nr hip [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dnia [...] marca 2019 r. zwrócono się do Prezydenta [...] z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pismo to stanowiło nawiązanie do wniosku o odszkodowanie złożonego przez J. W. dnia [...] listopada 1988 r., ponowionego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003 r. Skarżący podkreślili, że są spadkobiercami dawnego współwłaściciela nieruchomości oraz że sprawa toczy się od lat 80-tych XX wieku. Pomimo załączenia do akt wszelkich niezbędnych dokumentów, w tym potwierdzających następstwo prawne po dawnym współwłaścicielu i umocowanie do działania oraz mimo udzielenia koniecznych wyjaśnień, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem skarżących postępowanie organu od dnia zgłoszenia się spadkobierców trwa dłużej niż jest to konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Na potwierdzenie twierdzeń skarżący przytoczyli wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 2 grudnia 2014 r. w sprawie nr 53339/09, Siermiński przeciwko Polsce. Wskazali ponadto, że przed wniesieniem ponaglenia, Prezydent [...] nie zawiadamiał stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani nie podawał przyczyny zwłoki, jak i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany zgodnie z dyspozycją art. 36 § 1 kpa. Dopiero po wniesieniu ponaglenia organ wyznaczył termin zakończenia postępowania, tj. di dnia [...] października 2019 r., który nie został jednak dotrzymany. Nie wyznaczył także nowego terminu zakończenia postępowania. Skarga jest wiec uzasadniona. W tej sytuacji skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że dnia [...] grudnia 2013 r. wydana została decyzja nr [...] ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Wobec powyższego w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. poinformowano pełnomocnika stron, że postępowaniem o odszkodowanie, o którym mowa w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być objęta wyłącznie część przedmiotowej nieruchomości. Następnie pismem z [...] grudnia 2019 r., działając w trybie art. 36 § 1 kpa organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2020 r. Prezydent [...] podkreślił, że o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Przed Prezydentem [...] prowadzonych jest bardzo dużo spraw z zakresu roszczeń przedwojennych właścicieli nieruchomości [...]. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, często nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Organ podniósł ponadto, że złożone przez skarżących ponaglenie skierowane zostało do niewłaściwego organu. Skarżący nie spełnili zatem wymagań formalnych wniesienia skargi, a mianowicie nie wyczerpali środków przysługujących w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Analiza akt wskazuje, że wniosek skarżących z dnia [...] marca 2019 r. wpłynął do organu dnia [...] marca 2019 r. Po wpłynięciu powyższego wniosku pierwsze czynności w sprawie podjęte zostały przez organ dopiero po ponad 3 miesiącach, czyli w lipcu 2019 r. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ poinformował skarżących o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa i przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia [...] października 2019 r. Wskazał jednocześnie, że postępowaniem objęta zostanie jedynie część nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. ponownie poinformował o koniczności uzupełnienia materiału dowodowego oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2020 r. Poza wystosowaniem powyższych pism organ nie podejmował w istocie innych działań w sprawie. W ocenie Sądu skarżący zasadnie zatem zarzucili Prezydentowi [...] przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Na skutek braku podejmowania przez organ odpowiednich działań do dnia rozpoznania skargi sprawa nie została załatwiona i organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa. Organ nie interesował się na bieżąco sprawą, ograniczając się do wystosowania, w ciągu 13 miesięcy, opisanych wyżej dwóch pism z dnia [...] lipca 2019 r. i z dnia [...] grudnia 2019 r. W tej sytuacji nie można uznać, że Prezydent [...] prowadząc przedmiotowe postępowanie działał zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności, tj. duża ilość spraw, stopień ich skomplikowania, czy też konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego nie usprawiedliwiają przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Jednocześnie wobec nieznacznego przekroczenia terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także uwzględniając charakter spraw tzw. gruntów [...], Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie miało jeszcze miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że z uwagi na charakter sprawy zasadnym jest zobowiązanie organu do jej rozpoznania w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na marginesie, odnosząc się do podnoszonych w odpowiedzi na skargę twierdzeń w kwestii niewyczerpania przez skarżących środków zaskarżenia, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu są one bezzasadne. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wnieśli ponaglenie w trybie art. 37 kpa. Skierowane ono co prawda zostało do niewłaściwego organu, jednak należy mieć na uwadze treść art. 65 § 1 kpa zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Ponadto zgodnie z treścią art. 37 § 4 kpa to organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Przekazując ponaglenie, organ jest także obowiązany ustosunkować się do niego. W ocenie Sądu nie można zatem uznać, że skarżący nie wyczerpali trybu określonego w art. 37 kpa. Organ niewłaściwy ustawowo jest bowiem zobowiązany do przekazania pisma (ponaglenia) do organu właściwego i jeśli tego nie uczynił lub uczynił to ze znaczną zwłoką, to nie może ze swoich zaniedbań wyciągać niekorzystnych skutków prawnych dla skarżących. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4, w związku z art. 120 powołanej ustawy. Równocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i pkt 6 oraz ust. 10 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W tej sytuacji Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, orzekał o przewlekłości postępowania organu, która zaistniała do dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego czyli do dnia 14 marca 2020 r. Wyznaczone przez Sąd w niniejszym orzeczeniu terminy rozpatrzenia sprawy rozpoczną swój bieg nie wcześniej niż po odwołaniu obowiązującego obecnie stanu epidemii.