I SAB/Wa 463/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. i J. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] października 2018 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], dz. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących K. B. i J. C. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2019 r. K. B. (C. B.) i J. C. (G. C.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2018 r. (data złożenia w Kancelarii Urzędu [...]) o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] (r. [...]) ozn. hip. [...], działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że dnia [...] października 2018 r. zwrócili się do Prezydenta [...] z wnioskiem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Następnie pismem z dni [...] maja 2019 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie, w wyniku którego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało organ do podjęcia czynności w terminie do dnia [...] lipca 2019 r. W wyniku tego postanowienia Prezydent [...] podjął czynności, jednak - zdaniem skarżących - były to czynności pozorne. Prezydent [...] wezwał strony do przedłożenia określonych dokumentów, pomimo że pełnomocnik stron wskazywał wielokrotnie, że dokumenty te znajdują się w aktach sprawy zakończonej zarejestrowanej w Samorządowym Kolegium Odwoławczym pod sygnaturą [...]. Organ powinien zatem zwrócić się o ich przesłanie. Prezydent [...] zbędnie także przedłuża postępowanie poprzez zlecenie wykonania rozliczenia hipotecznego nieruchomości, pomimo że takie rozliczenie zostało już wykonane w sprawie zakończonej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Na potwierdzenie zasadności stanowiska skarżący przytoczyli stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że przedmiotowe postępowanie administracyjne trwa dłużej niż jest to konieczne, czynności organu mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia czasu postępowania. Skarga jest więc konieczna i zasadna. W tej sytuacji skarżąc wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że podnosząc, że dnia [...] lipca 2019 r. poinformowano strony, że przed merytorycznym zakończeniem postępowania konieczne jest wykonanie rozliczenia hipotecznego przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] października 2019 r. organ poinformował natomiast w trybie art. 36 § 1 kpa o wyznaczeniu terminu zakończenia postępowania na dzień [...] kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Stosownie do art. 149 § 1 powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W myśl art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie Sąd skarga jest uzasadniona, nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wniosku skarżących o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości prowadzone było przez Prezydenta [...] w sposób przewlekły. Prowadząc przedmiotowe postępowanie organ naruszył wskazane wyżej przepisy kpa. Zauważyć trzeba, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego wpłynął do organu dnia [...] października 2018 r. Akta dotyczące przedmiotowej nieruchomości przekazane zostały do Prezydenta [...] dnia [...] listopada 2018 r., po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1960 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej nieruchomości pn. "[...] r. [...]". Pierwsze czynności w sprawie mające na celu jej wyjaśnienie i załatwienie podjęte zaś zostały przez Prezydenta [...] dopiero po 4 miesiącach, w maju 2019 r. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ zwrócił się do pełnomocnika skarżących o nadesłanie dokumentów, z których wynika kto był dawnym właścicielem przedmiotowego gruntu oraz potwierdzających, że skarżący są następcami prawnymi dawnego właściciela. Po uzyskaniu zaś stosownej odpowiedzi, co miało miejsce dnia [...] czerwca 2019 r. organ ograniczył swoje działania jedynie do wystosowania po przeszło miesiącu pisma z dnia [...] lipca 2019 r. informującego pełnomocnika stron o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie, wskazując w nim m.in., że konieczne jest wykonanie rozliczenia hipotecznego nieruchomości. Kolejnym pismem, wysłanym po upływie 2 miesięcy, z dnia [...] września 2019 r., organ poinformował pełnomocnika stron o wyznaczonym terminie rozpatrzenia wniosku na dzień [...] kwietnia 2020 r., a następnie, po upływie miesiąca, pismem z [...] października 2019 r. ponownie poinformował o przyczynach niemożności załatwienia sprawy i wezwał do nadesłania kopii orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1960 r. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że skarżący zasadnie zarzucili Prezydentowi [...] przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu wskazany organ administracji publicznej – wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego - nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Jak wskazano przez półtora roku w sprawie organ podjął nieliczne czynności mające na celu jej wyjaśnienie. Nie można zatem przyjąć, że organ na bieżąco interesował się sprawą. Do dnia rozpoznania skargi sprawa nie została załatwiona i organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa. Podkreślić przy tym trzeba, że skierowane do pełnomocnika stron wezwania były wykonywane. Wątpliwości budzi zaś m.in. zasadność zlecania wykonania rozliczenia hipotecznego nieruchomości, na które powołuje się Prezydent [...] w pismach kierowanych do pełnomocnika stron oraz w odpowiedzi na skargę. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe rozliczenie zostało wykonane na etapie postępowania nieważnościowego, które toczyło się przed Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że Prezydent [...] podejmował przez półtora roku jedynie nielicznie, pojedyncze działania. Organ nie interesował się na bieżąco sprawą. Podejmowane działania miały zaś charakter sporadyczny, nieefektywny i nierzetelny. Przypomnieć należy, że zgodnie z orzecznictwem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Z przyczyn opisanych powyżej, w ocenie Sądu, taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Sąd uznał ponadto, że z uwagi na charakter sprawy i stopień jej skomplikowania zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4, w związku z art. 120 powołanej ustawy. Równocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i pkt 6 oraz ust. 10 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W tej sytuacji Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, orzekał o przewlekłości postępowania organu, która zaistniała do dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego czyli do dnia 14 marca 2020 r. Wyznaczone przez Sąd w niniejszym orzeczeniu terminy rozpatrzenia sprawy rozpoczną swój bieg nie wcześniej niż po odwołaniu obowiązującego obecnie stanu epidemii.