II SA/Ol 171/20

Dnia 23 kwietnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 roku sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O. z dnia ..., nr ... w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia ...; II. zasądza od Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 7 stycznia 2020 roku "[...]" Sp. z o.o. w E. (skarżąca) na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych złożyła w siedzibie "[...]" Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismo zatytułowane "odwołanie" dotyczące postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badań rezonansu magnetycznego na obszarze powiatu E. na okres od 20 stycznia 2020 roku do 30 czerwca 2021 roku. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy, tj. zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zachowanie uczciwej konkurencji oraz udostępniania na takich samych zasadach wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (organ) odmówił wszczęcia postępowania uznając, że skarżąca nie była uczestnikiem przedmiotowego postępowania konkursowego, w związku z powyższym nie posiada przymiotu strony, a tym samym nie przysługiwało jej prawo do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, w wyniku, którego wybrano oferenta spółkę "[...]" S.A. w K. do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżąca przedłożyła w dniu 20 stycznia 2020 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie wskazanych świadczeń opieki zdrowotnej. Organ postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" podtrzymując stanowisko w nim zawarte. Organ podkreślił, że nieprawdziwe są twierdzenia skarżącej jakoby rzeczone postępowanie nie zostało ogłoszone. Według organu ogłoszenie o postępowaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. zostało zatwierdzone i podpisane przez Dyrektora, jak również ogłoszone w przeglądarce postępowań konkursowych na stronie internetowej Oddziału. Tym samym skarżąca miała możliwość złożenia skutecznie oferty. Skargę na ww. postanowienie wywiodła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, tj. naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji; 2) art. 139 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 9 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w spawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwolywania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2018 r. poz.1897) poprzez nieopublikowanie ogłoszenia o postępowaniu na stronie internetowej oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, co z kolei prowadziło do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców i nie gwarantowało zachowania uczciwej konkurencji w tym postępowaniu; 3) art. 150 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych poprzez zignorowanie przez Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia faktu, że w toku przedmiotowego postępowania konkursowego wpłynęła jedna oferta, a z okoliczności wynikało, iż na jawne ogłoszenie ponowne (tj. postępowanie konkursowe ogłoszone zgodnie z przepisami prawa) na tych samych warunkach wpłynęłoby więcej ofert - co najmniej 3; 4) art. 28 w zw. z art. 61a kpa poprzez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania, podczas gdy ta posiada interes prawny legitymujący ją do udziału w sprawie; 5) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, mimo podniesienia przez skarżącą w pierwszej kolejności zarzutu nieważności postępowania konkursowego, co wynikało z naruszenia legalności tego postępowania; 6) naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 126 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich zarzutów, podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu, podczas gdy zarzuty te powinny być wzięte pod uwagę w pierwszej kolejności, zaś postępowanie organu niebaczącego na powyższe, prowadzi do uniemożliwienia kontroli postępowania konkursowego, mimo iż wskazywane przez skarżącą dowody potwierdzają fakt prowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Organ podkreślił, że ogłoszenie o spornym postępowaniu konkursowym odbyło się zgodnie z przepisami a w formie elektronicznej zostało umieszczone na stronie Oddziału w dniu 4 grudnia 2019 r., co znajduje odzwierciedlenie w publikacji dokumentów związanych z tym postępowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skardze nie można odmówić słuszności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu z dnia "[...]", który utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie postępowania konkursowego w zakresie specjalistycznych badań medycznych. Należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia konkursowego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 z późn. zm., dalej ustawa o świadczeniach, ustawa). Zgodnie z treścią art. 139 ust. 1, 2 i 4 ustawy zawieranie przez NFZ umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159 i art. 159a, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia konkursu ofert NFZ zamieszcza ogłoszenie zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 9, natomiast Dyrektor OW NFZ powołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy NFZ jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Tym samym wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Ponadto art. 152 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z kolei stosownie do treści art. 154 ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania (ust. 1 zd. 1). Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2 zd. 2). Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (ust. 3 zd. 1). Od decyzji tej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4), który rozpatruje ten sam organ w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6). Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8). Zadaniem organu jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania. (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 15.10.2019, III SA/GL 730/19, z 9 października 2019 r. III SA/GL 695/19, WSA we Wrocławiu z 3 października 2018 r. III SA/Wr 155/18, publ CBOS). Odwołanie ma zatem na celu zbadanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy doszło do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w wyniku naruszenia określonych ustawą zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy (patrz. Pietraszewska-Macheta Agnieszka (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. III). W niniejszej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, stwierdzając, że skarżąca nie była uczestnikiem przedmiotowego postępowania konkursowego, w związku z powyższym nie posiada przymiotu strony, a tym samym nie przysługiwało jej prawo do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego Zgodzić się należy z organem, że co do zasady zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia konkursowego może złożyć tylko świadczeniodawca, który brał udział w postępowaniu. Tym samym możliwe jest w takim postępowaniu zastosowanie art. 61a § 1 kpa, jeżeli odwołanie składa podmiot niewymieniony w art. 154 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zwrócić jednak również należy uwagę, że zgodnie z art. 154 ust. 3 i 6 rzeczonej ustawy organ - zarówno po rozpoznaniu odwołania, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydaje decyzję administracyjną. Pozwala to przyjąć, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu ma charakter administracyjny, pomimo iż komentowana ustawa w odniesieniu do omawianego postępowania nie odsyła wprost do przepisów procedury administracyjnej. W konsekwencji również, rozpatrując przewidziane ustawą środki odwoławcze dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu zobligowany jest stosować reguły postępowania określone w k.p.a., co obejmuje respektowanie naczelnych zasad procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), poprzez podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ orzekający (art. 77 § 1 k.p.a.), odczytywanej jako obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), sprowadzającej się do dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście całokształtu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zwrócić też należy uwagę na wynikający z art. 8 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogłębianiu tego zaufania służy niewątpliwie podejmowanie przez organ administracji wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też załatwianie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony. Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi ponadto znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., tj. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poza tym, obowiązek prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wiąże się również z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), której realizacja polega m.in. na zapoznaniu stron postępowania z argumentacją i przesłankami podejmowanych decyzji, by mogły zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ załatwiając sprawę. Powyższe zasady organ winien mieć także na uwadze i stosować je odpowiednio w przypadku podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a kpa. Tymczasem na etapie postępowania administracyjnego organ odniósł się jedynie do wewnętrznego obiegu dokumentów, stwierdzając, że postępowanie konkursowe pod względem formalnym zostało przeprowadzone prawidłowo i niewątpliwie ogłoszono je na stronie internetowej oddziału NFZ. Organ nie przeprowadził jednak żadnego postępowania wyjaśniającego, choćby w kontekście zaprezentowanych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów. Skarżąca zaś podniosła, że organ nie zamieścił informacji o przedmiotowym konkursie na stronie internetowej oddziału NFZ. Niewątpliwie taki obowiązek prawny wynika z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1897 t. j.), zgodnie z którym Dyrektor oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zamieszcza ogłoszenie o postępowaniu na stronie internetowej oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska załączyła tzw. "zrzuty" ze strony internetowej organu (screeny logowań skarżącej) dotyczące przedmiotowego konkursu, z których wynika, że na stronie internetowej pojawiła się jedynie informacja o rozstrzygnięciu konkursu. Brak jest natomiast ogłoszenia o spornym konkursie (screeny, akt adm. k. 40-51). Organ w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a niewątpliwie zaprezentowane dowody mogą wskazywać na istotną wadę postępowania konkursowego, która być może uniemożliwiła skarżącej wzięcie w nim udziału. Ponadto, jak już wskazano, po wniesieniu odwołania organ obowiązywały już rygory postępowania administracyjnego przewidziane w kpa. Sąd nie rozstrzyga w tym postępowaniu o wadliwości ogłoszenia postępowania konkursowego. Niewątpliwie jednak organ jako gospodarz takiego postępowania administracyjnego, zobligowany był do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego i odniesienia się do istotnych argumentów i dowodów przedstawionych przez skarżącą. Organ powinien zatem wykazać, że dopełnił formalności i ogłoszenie konkursowe zostało zamieszczone na stronie internetowej "[...]" oddziału NFZ. Tego jednak nie uczynił. Dopiero niebudzące wątpliwości ustalenia w tym zakresie, uprawniałyby organ do przyjęcia, że postępowanie konkursowe zostało ogłoszone prawidłowo, a skarżąca z własnej winy nie wzięła w nim udziału. To zaś może skutkować zastosowaniem w sprawie art. 61a kpa. Tym samym nie udowodniono, że jawność przedmiotowego postępowania została zachowana. Brak ten powoduje, że rozstrzygniecie organu o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podjęte zostało przedwcześnie. Natomiast stanowisko i dowody zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, czyli na etapie postępowania sadowoadministracyjnego, są spóźnione i nie mogą konwalidować uchybień popełnionych w toku postępowania administracyjnego. Należało je zaprezentować i odnieść się do nich w trakcie postępowania administracyjnego. Ponadto zwrócić należy uwagę, że organ dopuścił się innego istotnego uchybienia. Mianowicie powinien poinformować świadczeniodawcę, który wygrał konkurs o wniesieniu odwołania przez innego świadczeniodawcę. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 6a rzeczonej ustawy stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ powinien zatem powiadomić o wniesieniu odwołania świadczeniodawcę, który wygrał konkurs, czego zaniechał. Brak taki stanowi zaś przesłankę wznowienia postępowania, którą Sąd zobligowany jest wziąć pod uwagę z urzędu. Dlatego też należy stwierdzić, że organy naruszyły powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym wyroku, choć jednocześnie rzeczą oczywistą pozostaje to, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia, ponieważ nie pozwalają na to uchybienia stwierdzone w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Podkreślić również należy, że kontrolą Sądu objęte były kwestie formalnoprawne, a nie merytoryczne postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w pkt I wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zapadłe w I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.