III SAB/Wr 539/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi I.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 307 (trzysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I.T. (dalej jako strona lub skarżąca) wniosła w dniu 16 maja 2019 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej jako Wojewoda lub organ), w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego w dniu 12 czerwca 2017 r. Przedmiotową skargę strona wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującego niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej, 2. stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Strona podniosła, że od momentu złożenia wniosku przez cudzoziemca minęły niemal 2 lata. Organ nie powziął żadnych czynności w sprawie, w tym przede wszystkim nie poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Wojewoda, w odpowiedzi na skargę, wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia, gdyż ponaglenie złożyła w tym samym dniu co skargę. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku organ wniósł o oddalenie skargi twierdząc, że w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazywał, że sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Odnosząc się na wstępie do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b u.p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b u.p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18). W orzecznictwie tutejszego sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b u.p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt III SAB 48/18; z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 226/18; i z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 271/18). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Zdaniem Sądu warunek formalny określony art. 53 § 2b u.p.p.s.a. został w tej sprawie spełniony. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. – organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postepowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w dniu 12 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu). Pismem z dnia 17 lipca 2017 r. organ poinformował stronę o toczącym się postępowaniu w sprawie oraz przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 12 października 2017 r. Jednocześnie pismem tym strona została wezwana do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wojewoda pismem z dnia 17 lipca 2019 r. wystąpił do odpowiedniego Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemki stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Strona skarżąca w dniu 31 lipca 2017 r. częściowo uzupełniła wniosek (brak było nadal umowy o pracę oraz potwierdzenia posiadania ubezpieczenia zdrowotnego), zaś w dniu 27 listopada 2018 r. do akt administracyjnych wpłynęło zaświadczenie o złożeniu przez skarżącą w dniu 28 sierpnia 2018 r. dokumentów do zaocznej szkoły policealnej we W.. W dniu 16 maja 2019 r. wpłynęło ponaglenie z dnia 14 maja 2019 r., które pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. zostało przekazane przez organ do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu postępowania w sprawie i wyznaczonym nowym terminie jego zakończenia na dzień 31 lipca 2019 r., jednocześnie wzywając do uzupełnienia dokumentów w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy poprzez dostarczenie dokumentów potwierdzających i uzasadniających główny cel pobytu skarżącej na terytorium RP powyżej 3 miesięcy. Zdaniem Sądu, powyżej przedstawiony stan faktyczny wskazuje bezsprzecznie, że Wojewoda prowadził sprawę z wniosku strony przewlekle, gdyż przez okres znacząco przekraczający, określony w art. 35 k.p.a., czas na załatwienie sprawy nie podejmował praktycznie żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że co prawda początkowe czynności zmierzające do załatwienia wniosku (pierwsze wezwania do uzupełnienia braków wniosku wraz z informacją o planowanym zakończeniu postępowania do 12 października 2017 r. oraz wystąpienie do stosowanych służb) Wojewoda podjął po miesiącu od wpływu wniosku, jednakże następnie przez okres dwudziestu trzech miesięcy powstrzymywał się od jakichkolwiek działań. Organ nie zareagował na fakt wielomiesięcznego nieuzupełnienia braków wniosku (wbrew bowiem wezwaniu strona nie przedstawiła umowy o pracę ani też nie potwierdziła posiadania wymaganego ubezpieczenia zdrowotnego), jak też nie zażądał od strony niezwłocznego wyjaśnienia przyczyn złożenia zaświadczenia z dnia 28 sierpnia 2018 r. dotyczącego zaocznej szkoły policealnej. Znamienne w tej sprawie jest to, iż organ dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi, pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. wezwał ją do uzupełnienia brakujących dokumentów informując, że postępowanie zostaje przedłużone w związku z koniecznością dostarczenia brakujących dokumentów, bez podania jakichkolwiek powodów tak długiego procedowania. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji po dokonaniu wstępnej oceny formalnej wniosku i wezwaniu do uzupełnienia braków nie egzekwuje nałożonego rygoru, nie reaguje następnie na zmianę stanu faktycznego, a kolejne czynności, w istocie przymuszony skargą do sądu i ponagleniem do organu wyższego stopnia, podejmuje po upływie prawie 2 lat. Ponadto Wojewoda nie wykonywał – poza pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. - w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Z akt wynika również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a Uzasadnionym w tej sytuacji staje się przyjęcie, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., a w konsekwencji art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku), przyjmując ten termin jako odpowiedni ze względów praktycznych, a tym samym nieuwzględniając w tym zakresie wniosku strony o skrócenie tego okresu do 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny zawarte w pkt III sentencji wyroku zostało oparte na przepisie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w powołanym przepisie ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (przewlekłości postępowania), a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu, który dopuścił się przewlekłości postępowania. Prewencyjny charakter grzywny, jak i podane wyżej okoliczności przemawiały, w ocenie Sądu, za wymierzeniem w niniejszej sprawie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu. Sąd nie uznał natomiast za zasadne i celowe przyznanie na rzecz strony skarżącej jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Z argumentacji skarżącej, zawartej w skardze wynika bowiem, że poprzez przyznanie jej sumy pieniężnej strona skarżąca oczekuje w istocie rekompensaty za trudną sytuację życiową, w jakiej się znalazła. Tego rodzaju argumentacja jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w 149 § 2 in fine u.p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd – na podstawie art. 151 u.p.p.s.a oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 u.p.p.s.a., kierując się zasadą ich miarkowania z uwagi na uwzględnienie tylko części żądania, w ten sposób, iż przyznano połowę uiszczonego wpisu od skargi (50 zł), połowę wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).