IV SA/Wa 99/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 roku znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. B. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmawiającego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał ww postanowienie w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...] z uwagi na fakt, że działka nr [...] objęta jest klasą gruntu S-Rlllb i nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Starosta [...] ustalił, że powyższa działka o pow. 0,1544 ha zawiera grunty rolne klasy S-R III b o pow. 0,0655 ha oraz klasy S-RIVa o pow. 0,0889 ha, przy czym grunty klasy III nie zawierają się w obszarze zwartej zabudowy, a tylko na takich, jak wskazał, możliwe jest wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wobec powyższego ww postanowieniem Starosta [...] odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Z. B. wniósł zażalenie podnosząc, iż w sprawie został spełniony warunek wskazany w art. 7 ust. 2a pkt 1 ww ustawy, albowiem na przedmiotowej działce ok. 60 5 stanowią grunty S-RIVa, planowana inwestycje miał być realizowana poza gruntami klasy S-RIIIb, teren przylega bezpośrednio do drogi powiatowej i projekt uzyskał pozytywne uzgodnienie z Zarządem Droga Powiatowych w [...] jak i odległość od obwiedni zabudowanych budynkami mieszkalnym posesji wynosi poniżej 50m. Organ odwoławczy odnosząc się do stanowiska skarżącego uznał podniesione przez niego zarzuty za niezasadne. W ocenie SKO, wbrew twierdzeniom skarżącego przesłanki przewidziane przepisem ww 7 ust. 2a pkt 1 ww ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej u.o.g.r.l.) nie zostały spełnione, w obszarze planowanej inwestycji nie ma zawartej zabudowy a tylko łączne wystąpienie wszystkich przesłanek wskazanym powyższym przepisem umożliwia pozytywne rozstrzygnięcie - pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższe postanowienie do tut. Sądu wniósł Z. B. (inwestor), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając w całości ww postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] listopada 2019 roku. Zarzucił naruszenie: - art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 6, 29 i 30 ustawy z 3 lutego 1995 r.o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż działka ew. [...] nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; - art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz należytego uzasadnienia powodów, dla których organ nie uwzględnił i odmówił mocy dowodowej okolicznościom podnoszonym w zażaleniu z dnia 1 marca 2018 r. i jego uzupełnieniu z dnia 24 czerwca 2018 r., a w szczególności brak wyjaśnienia jakiego rodzaju grunty stanowią co najmniej połowę powierzchni działki nr ew. [...]; - art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego przy ocenie rodzaju gruntu zawierającego się na działce nr ew. [...] oraz spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. oraz wnioskowanie jedynie na podstawie ustaleń postanowienia Starosty [...]; - art. 8 i 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji oraz braku rzetelnego wyjaśnienia sprawy wskutek niewskazania przyczyn, dla których działka nr ew. [...], z której wydzielona została działka nr ew. [...] otrzymała warunki zabudowy, a pierwotnie wchodząca w jej skład działka nr ew. [...] po jej wyodrębnieniu już nie. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty [...] i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi min. podniósł, iż ogólne przywołanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. i wskazanie, że wymienione w nim przesłanki muszą zaistnieć łącznie nie daje podstaw do uznania, iż zarówno postanowienie Starosty [...], jak i zaskarżone do Sądu postanowienie SKO w sposób wyczerpujący wyjaśnia skarżącemu jego podstawę prawną i faktyczną. Postanowienie SKO w [...] wydane zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), organy bowiem nie podęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uznał zatem za dowolne poczynione przez organy ustalenia faktyczne sprawy, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale w ocenie skarżącego niekompletnym, czyli nie w pełni rozpatrzonym. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni aprobuje stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zgodnie z którym zamierzenie inwestycyjne, przewidziane projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie może zostać uzgodnione z uwagi na niespełnienie łącznie wszystkich przesłanek przewidzianych przepisem art. 7 ust. 2a ustawy u.o.g.r.l. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) oraz art. 5 i art. 7 ust. 1, 2, 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, którym w sprawie niniejszej, stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy, jest organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami – w niniejszej sprawie to Starosta [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej u.o.g.r.l.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Jak przy tym wynika z art. 7 ust. 2a ww ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Stosownie zaś do art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., ilekroć w ustawie jest mowa o zwartej zabudowie, rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Zgodnie z kolei z art. 4 pkt 30 tej ustawy, obszar zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Mając na uwadze powyższą regulację prawną Sąd zauważa, że ze znajdujących się w aktach sprawy map stanowiących załączniki do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż w obszar znajdujący się w sąsiedztwie przedmiotowej działki nr [...], na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne, nie jest obszarem zwartej zabudowy, a tylko na takich obszarach, jak uzasadnienie podniosły organy, można wyrazić zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W obszarze tym nie ma bowiem ani budynków mieszkalnych ani budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, położonych w odległościach wyżej wskazanych. Zatem wobec nie spełnienia łącznie wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 7 ust. 2a ww ustawy, nie możliwym jest wydanie wnioskowanego uzgodnienia. Niespełnienie chociażby jednego ze wskazanych warunków uniemożliwia uzgodnienie inwestycji w zakresie wymaganym art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie, zmiana przeznaczenia wskazanej działki na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a zgoda ta jest możliwa do uzyskania, jak wyżej wskazano, jedynie w trybie obowiązującym przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się też do zarzutu skargi w przedmiocie nie uwzględnienia przez organy faktu dokonanego już wcześniej - w 2006 r. uzgodnienia warunków zabudowy dla działki o nr [...] z której została wyodrębniona przedmiotowa działka nr [...] Sąd uznał go również za niezasadny. Wydając rozstrzygnięcie organy działają bowiem w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy na datę podejmowanych decyzji. Zatem w ich oparciu badają zasadność wniosku w kontekście danego stanu faktycznego i obowiązującej regulacji prawnej. Jak również, nie ma żadnego znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia w danej konkretnej sprawie fakt wydania w innej sprawie innego, przeciwnego rozstrzygnięcia, jak we wskazywanej przez skarżącego - pozytywnego uzgodnienia dla działki nr [...]. Każdą sprawę rozpoznaje się indywidualnie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, iż powyżej przedstawione okoliczności sprawy uniemożliwiają pozytywne uzgodnienie. Również, wbrew twierdzeniu skarżącego, regułą jest, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. (por. np. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2017 roku, sygn. II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016 roku, sygn. II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016 roku, sygn. II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014 roku, sygn. II OSK 2363/12, z dnia 10 stycznia 2008 roku, sygn. II OSK 1826/06 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010 roku, sygn. II SA/Łd 486/10; w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 roku, sygn. II SA/Sz 976/09; w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 roku, sygn. IV SA/Wa 1877/12). W ocenie Sądu, ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno zatem do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie, wskazany przez inwestora teren inwestycji miał stanowić we wniosku teren całej działki nr [...] natomiast w zażaleniu wskazał już jedynie na jej fragment, poza gruntami S-RIIIb czyli teren ten został wskazany jedynie w części. Praktyka taka, jak wyżej wskazano, nie zasługuje na aprobatę. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa. Wykreślenie w ramach działek ewidencyjnych terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Z powyższych względów, uznając skargę za niezasadną, Sąd skargi oddalił na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 ww ustawy, Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.