II SA/Sz 288/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. I. R. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej B. I. R. kwotę [...]([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania i poniesionych wydatków. 1. W dniu 17 grudnia 2018 r. B. I.-R. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") otrzymała skierowanie do pracy w firmie L. T. na stanowisku: kelner. W tym samym dniu Skarżąca złożyła w PUP oświadczenie, w którym podała, że odmawia podjęcia pracy z powodu kłopotów z kręgosłupem. Wobec tak złożonego przez Stronę oświadczenia, Organ I instancji skierował Skarżącą do lekarza medycyny pracy celem ustalenia jej zdolności do podjęcia zaoferowanej mu pracy. W opinii lekarza przeprowadzającego badanie, Skarżąca jest zdolna do pracy na zaproponowanym jej stanowisku. 2. W związku z powyższym, Starosta [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 i 1149 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), decyzją z dnia [...] r. orzekł o utracie przez Skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 17 grudnia 2018 r., uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie odmową podjęcia zatrudnienia przez Stronę. Skarżąca powyższą decyzję odebrała w dniu 7 stycznia 2019 r. 3. W dniu 8 stycznia 2019 r. Skarżąca wniosła odwołanie (pismo zatytułowane: "Wyjaśnienie do otrzymania decyzji" oraz oświadczenie, że pismo to należy traktować jako odwołanie), w którym podała, że po otrzymaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. skierowania, nie może podąć pracy gdyż jest w trakcie leczenia i ten rodzaj pracy koliduje z jej schorzeniem tzn. problemami z kręgosłupem. Skarżąca podała także w swoim odwołaniu, że stawiła się u lekarza medycyny pracy i w dniu 19 grudnia 2018 r. dzwoniła do PUP informując pracownika o jego decyzji, a także, że na dzień 20 grudnia 2018 r. jest zarejestrowana do dr P.. Strona podała także, że nie rozumie tak wydanej decyzji, a tym bardziej po co była wymagana od niej opinia lekarza medycyny pracy skoro od dnia 17 grudnia 2018 r. orzeczono o odmowie podjęcia przez nią zatrudnienia. 4. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty [...] [...]/18 z dnia [...] r. w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 17 grudnia 2018 r., decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ II instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z. Zgodnie z ww. artykułem, starosta pozbawia statusu osoby bezrobotnej, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszej odmowy, b) 180 dni w przypadku drugiej odmowy, c) 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy; W przypadku Skarżącej, Organ uznał, że bezspornie zaszły przesłanki do zastosowania treści art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z. Organ uwypuklił, że niezdolność do pracy to pojęcie ustawowe, zaś ustawie o promocji zatrudnienia ustawodawca wskazał podmiot (lekarza medycyny pracy), który ma kompetencje do orzekania w stosunku do osób bezrobotnych o ich zdolności do pracy. Organ uznał zatem, że opinia ww. lekarza jest wiążąca dla organów zatrudnienia. Powyższe oznacza, że tylko orzeczenie organu rentowego o niezdolności do pracy czy też zaświadczenie od lekarza medycyny pracy mogłoby stanowić dla Organu przesłankę do uwzględnienia odwołania, iż z powodów zdrowotnych nie może ona podjąć ww. zatrudnienia. Organ wskazał, że podnoszony w odwołaniu argument Strony, że względu na stan zdrowia nie może ona podjąć pracy, przy jednoczesnym orzeczeniu lekarza medycyny pracy, że jest ona zdolna do podjęcia pracy oznacza, że argumenty Skarżącej o jej stanie zdrowia nie mogą stanowić usprawiedliwienia niepodjęcia przez nią ww. pracy. Istotne dla oceny sytuacji Skarżącej, zdaniem Organu, jest jej oświadczenie z dnia 17 grudnia 2018 r. o odmowie oferowanym i odpowiadającym definicji odpowiedniej pracy zatrudnieniem, i tego oświadczenia Skarżąca nie kwestionuje. Tak złożone oświadczenie, w ocenie Organu oznacza, że do Skarżącej nie jest adresowana ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Akt ten określa bowiem zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej. Oświadczenie Skarżącej świadczy natomiast o tym, iż Skarżąca nie jest osobą bezrobotną i gotową do podjęcia zatrudnienia zaoferowanego jej przez PUP. Zdaniem Organu odwoławczego warunkiem pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych jest pozostawanie przez tę osobę w dyspozycji Powiatowego Urzędu Pracy i wykazywanie przez nią między innymi gotowości do podjęcia pracy. Skarżąca tej gotowości nie wyraziła, o czym świadczy złożone przez nią oświadczenie. Organ odwoławczy pragnie też podkreślić, że Strona w dniu rejestracji podpisała oświadczenie, że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Odnosząc się do treści odwołania, Wojewoda także zauważył, że z treści przepisu stanowiącego podstawę wydanej decyzji (art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z.) wynika wprost, że starosta pozbawia statusu osoby bezrobotnej tę osobę, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie i pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy. Dniem odmowy w danej sprawie administracyjnej jest złożenie przez Skarżącą w PUP oświadczenia, a zatem zdaniem Organu odwoławczego Organ I instancji prawidłowo orzekł o pozbawieniu Skarżącej statusu jak też zasiłku właśnie z tym dniem. 5. W dniu 18 stycznia 2019 r. Skarżąca złożyła do Wojewody za pośrednictwem Starosty [...] pismo zatytułowane odwołanie, w którym zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania, wskazując na szereg naruszeń i załączając jako dowód w sprawie dokumentację medyczną. 6. Pismem z dnia 14 lutego 2019 r., Wojewoda poinformował Skarżącą, że jej sprawa była już przedmiotem rozpoznania w związku ze złożonym odwołaniem, zatem brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygania tej samej sprawy administracyjnej. 7. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W oparciu o art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie zasady dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 K.p.a. z uwagi na to, iż złożone przez Skarżącą w ustawowym terminie 14 dni odwołanie z dnia 18 stycznia 2019 r. nie zostało rozpoznane w ramach postępowania odwoławczego, w tym nie mogła zostać poddana kontroli decyzja I instancji zgodnie z podniesionymi zarzutami oraz przedłożonymi w odwołaniu dowodami; - art. 77 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę, a tym samym przeprowadzenie prawidłowych ustaleń faktycznych. W ocenie Skarżącej materiał dowodowy został zgromadzony przez Organy obu instancji pobieżnie i powierzchownie. - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez naruszenie zasad prawdy obiektywnej i uchybienie obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej tj. poprzez nieumożliwienie Skarżącej przed wydaniem niniejszej decyzji przedłożenia dokumentacji medycznej potwierdzającej jej stanowisko w zakresie rozpoznanej u niej choroby, podejmowanego leczenia, stosowanych zastrzyków w listopadzie 2017 r. w związku z dolegliwością [...]; - art. 10 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego i precyzyjnego wyjaśnienia jakie fakty Starosta [...] oraz Wojewoda uznał za udowodnione w niniejszej sprawie, w szczególności nie uzasadniono dlaczego organ nie uznał złożonych przez stronę złożonych ustnych wyjaśnień w dniu 17.01.2019 r. w PUP (brak w tym zakresie ustosunkowania się organów do powyższych twierdzeń skarżącej); - art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w przypadku gdy zebrany materiał dowodowy abstrahuje od wielu istotnych i niewyjaśnionych wątków sprawy i nie pozwalał na wydanie decyzji, takich jak wyjaśnienia strony, z których wynika, iż wcześniej cierpiała na [...], brała zastrzyki, uzyskała skierowanie na rezonans magnetyczny w związku z tą dolegliwością; - art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej postępowania wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów, przyjętych przez Organ za podstawę ustaleń faktycznych do wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca o zebranych dowodach dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w związku z powyższym nie miała możliwości obrony swoich praw; - art. 81 a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w zakresie stanu zdrowia Skarżącej na jej niekorzyść; Podnosząc powyższe zarzuty: - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji; - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonych decyzji w całości z uwagi na wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków, w postaci utraty statusu osoby bezrobotnej i ubezpieczenia zdrowotnego. - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. - Wynik Badań Regionalnego Szpitala w K. z dnia 25.09.2014 r. - Krata Informacyjna Regionalnego Szpitala w K. z dnia 20.01.2017 r. - Skierowanie na Badanie MR z dnia 18.10.2018 r. (KOD choroby G 54); - Zaświadczenie Lekarskie specjalisty ortopedy traumatologa z dnia 17.01.2019 r. (rozpoznanie G 54,M 51,M 47, M22, M 06); - Kopia recepty z dnia 17.01.2019 r. (zastrzyki) na okoliczność stanu zdrowia Skarżącej uzasadniającego odmowę przyjęcia pracy na stanowisku kelnerki oraz istnienia dokumentacji medycznej, która powinna być wzięta pod w uwagę przez lekarza medycyny pracy, a została całkowicie zignorowana; W uzasadnieniu Skarżąca podała, że Organ naruszył zasadę dwuinstancyjności uregulowaną w art. 15 K.p.a. z uwagi na to, iż złożone przez nią w ustawowym terminie 14 dni odwołanie z dnia 18 stycznia 2019 r. nie zostało rozpoznane w ramach postępowania odwoławczego, w tym nie mogła zostać poddana kontroli decyzja Organu I instancji zgodnie z podniesionymi zarzutami oraz przedłożonymi w odwołaniu dowodami (dokumentami medycznymi, które zostały pominięte przez lekarza medycyny pracy). Skarżąca wskazała, że materiał dowodowy został zgromadzony przez Organy obu instancji pobieżnie i powierzchownie (przeprowadzone badanie dokonane w związku z skierowaniem przez lekarza medycyny pracy (PUP) przez lekarza specjalistę neurologa polegało jedynie na wizycie bez analizy dokumentacji medycznej i analizy wyników badań posiadanych przez Skarżącą), nie ustalono okoliczności, które mają istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 grudnia 2018 r. z powodu odmowy przyjęcia odpowiedniej propozycji pracy oraz o utracie prawa do pobierania zasiłku z tym dniem, pomimo przesłanek wskazujących, iż Skarżąca już przed wydaniem decyzji podejmowała leczenie w związku z rozpoznaną [...] i jest to dolegliwość, która wyklucza możliwość pracy w charakterze kelnerki; Skarżąca podniosła, iż powyższe zarzuty wskazują na to, iż obie decyzje w sprawie zostały wydane na podstawie niepełnej dokumentacji medycznej oraz z pominięciem dowodów takich jak wyjaśnienia samej Skarżącej. Skarżąca cierpi na [...], potwierdza to przedłożona dokumentacja medyczna, wobec powyższego Skarżąca w sposób uzasadniony odmówiła przyjęcia pracy na stanowisku kelnerka, albowiem taka praca w sposób oczywisty wiąże się z nadmiernym obciążeniem kręgosłupa i w zakresie wystąpienia [...] jest niemożliwa o wykonywania. Przeprowadzone badanie przez neurolog lek. med. T. P. zostało przeprowadzone bez wywiadu i analizy dokumentacji medycznej, którą w dniu badania Skarżąca posiadała i próbowała przedłożyć te dokumenty lekarzowi. Ponadto Skarżąca wskazała, że zgodnie z zaświadczeniem lekarskim wydanym przez specjalistę ortopedę traumatologa lek. med. R. P. w terminie od 17.01.2018 r. do 20.12.2018 r. Skarżąca nie była zdolna do podjęcia pracy. 8. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 9. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem ww. kryterium legalności działań organu administracji publicznej w sprawie doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. 10. Na wstępie należy wyjaśnić istotne dla sprawy zagadnienia prawa procesowego. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei art. 127 § 1 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 i § 2 K.p.a.) . W literaturze podnosi się, że strona postępowania administracyjnego dysponuje publicznym prawem podmiotowym polegającym na zaskarżaniu wydanych przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnych (tak: A. Wróbel, Komentarz do art. 129 K.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do K.p.a., LEX 2019); prawo to może zostać wyłączone wyłącznie na mocy wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy, nie zaś organu administracji, co w zasadzie nie budzi wątpliwości. Rozstrzygnięcia organu administracji pozbawiające strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, nieuzasadnione takim wyłączeniem, należy oceniać jako oczywiście sprzeczne z art. 78 Konstytucji RP oraz z art. 15 K.p.a. Odwołanie jest prawnym środkiem zaskarżenia, które służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie jest zatem zwyczajnym środkiem prawnym, bowiem w przeciwieństwie do nadzwyczajnych środków prawnych służy od decyzji nieostatecznych. Strona może skorzystać z odwołania tylko wówczas, gdy istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów Kodeksu. Wynika z tego, że prawo strony do wniesienia odwołania jest ściśle powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji (art. 15). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego odnosi się zatem do konstrukcji prawnej odwołania w tym sensie, że służy ono wyłącznie od decyzji organu pierwszej instancji, natomiast organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, czyli organ drugiej instancji, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia następnego po dniu doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie (art. 39–40 w zw. z art. 57 § 1; art. 129 § 2). Kodeksowy termin wniesienia odwołania wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – czternaście dni od dnia jej ogłoszenia stronie. Czternastodniowy termin wniesienia odwołania liczy się od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym (por. E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 228), czyli zgodnie z przepisami art. 39–49 K.p.a. (wyrok NSA w Katowicach z 28.08.1996 r., SA/Ka 2966/95, LEX nr 27283, w którym przyjęto, że: "Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się, zgodnie z art. 57 § 1, dnia doręczenia lub ogłoszenia treści decyzji stronie, lecz dzień następny (wyrok NSA w Poznaniu z 14.03.1996 r., SA/Po 1726/95, LEX nr 26654). Czternastodniowy termin wniesienia odwołania zostanie zachowany, jeżeli odwołanie wpłynie w tym terminie do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga, że terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. 11. Przenosząc powyższe na rozpatrywaną sprawę, wbrew twierdzeniom Organu podnoszonym w odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i przepisów dotyczących terminów do wniesienia odwołania. Organ II instancji, przed upływem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania, a zatem przedwcześnie wydał decyzję, nie dając Skarżącej możliwości skorzystania w pełni z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania i nawet wielokrotnego jego uzupełniania w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Wskazać bowiem należy, że decyzję Starosty [...] odebrała osobiście w dniu 7 stycznia 2019 r., zatem termin dla niej otwarty, w którym mogła skorzystać z prawa do wniesienia odwołania upływał z dniem 21 stycznia 2019 r. Dla biegu terminu nie ma znaczenia fakt, że już następnego dnia po otrzymaniu decyzji Organu I instancji, tj. 8 stycznia 2019 r. Skarżąca wniosła od ww. decyzji odwołanie. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że zakończenie postępowania odwoławczego w dniu 17 stycznia 2019 r., czyli przed upływem ustawowego terminu do wniesienia odwołania, stanowi takie naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tym bardziej, że istotne dla Skarżącej dowody zostały przez nią przedstawione w kolejnym piśmie, datowanym na dzień 18 stycznia 2019, a więc złożonym już po wydaniu przez Organ II instancji rozstrzygnięcia. Takie naruszenie stanowi wystarczającą przesłankę do wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji; stąd rozpatrywanie pozostałych zarzutów uznać należy na przedwczesne. 12. Ponownie rozpoznając sprawę, Organ weźmie pod uwagę wykładnię prawa zaprezentowaną powyżej, w szczególności w zakresie braku możliwości skracania, czy wydłużania terminu do wniesienia odwołania, potraktuje pismo Skarżącej z dnia 18 stycznia 2019 r. jako uzupełnienie odwołania, do którego złożenia Skarżąca miała prawo i je rozpatrzy, odnosząc się także do złożonych w piśmie wniosków dowodowych. 13. Mając na względzie wykazane powyżej naruszenia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punkcie I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania i poniesionych wydatków (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając jednocześnie kosztorys przejazdu złożony przez pełnomocnika Skarżącej.